城乡义务教育均衡发展的法律保障：举措、成就与问题

李子华，李宜江

（安徽师范大学 教育科学学院，安徽 芜湖 241000）

义务教育均衡发展理念首次写进法律是2006年9月1日施行的新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。6年来，在《义务教育法》的保障下，城乡义务教育均衡发展取得了巨大成就，但也存在一些法律保障方面的问题，需在今后落实中进一步完善。

一、促进城乡义务教育均衡发展的法律保障举措

1.明确政府均衡发展义务教育的职责

举办公益事业、提供公共物品和维护社会平等是现代政府的重要职责。在公平与效率之间，政府首要的职能是维持公平，效率可以由市场去调节，家庭、个人和利益团体都会把效率作为第一考虑因素，因此政府不维持公平就没有人维持公平。“政府是义务教育的全职责任人”［1］，为此《义务教育法》明确规定促进义务教育均衡发展是政府的法定职责。其中第六条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。第二十二条规定：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。

2.均衡配置基础性义务教育资源

基础性教育资源主要包括教育经费、师资、办学条件等。

首先，建立义务教育经费保障新机制，确保国家财政性教育经费均衡配置。《义务教育法》以“经费保障”专章规定义务教育经费的法律保障问题，明确“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”。

其次，引导教师合理有序流动，确保师资力量均衡配置。教师资源是教育的第一资源。《义务教育法》第三十二条规定：县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。

最后，制定义务教育学校办学国家基准，确保基本的办学条件。《义务教育法》第十六条规定：学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。

3.采取弱势补偿原则，向农村民族地区倾斜

《义务教育法》第六条规定：改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。第三十三条规定：国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。第四十四条规定：农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。第四十七条规定：国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。

4.规定违反义务教育均衡发展的法律责任

《义务教育法》以“法律责任”专章规定违反《义务教育法》规定的法律责任。在法律责任规定的10条中，有6 条是直接与义务教育均衡发展有关。第五十一条规定：国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章的规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。规定有下列情形之一的都要追究相关部门和责任人的法律责任：学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的；未依照本法规定均衡安排义务教育经费的。侵占、挪用义务教育经费的；将学校分为重点学校和非重点学校的；分设重点班和非重点班的等。

二、法律保障下城乡义务教育均衡发展取得的成就

1.农村教育经费不断增加，城乡配置不断均衡

城镇普通初中生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的1.46倍、1.25倍、1.38倍，缩小到 2009年的 1.17倍、1.10倍、1.06倍（见表1）。

城镇小学生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的 1.44倍、1.28倍、1.47倍，缩小到 2009年的1.20倍、1.13倍、1.18倍（见表2）。

表1 城乡普通初中生生均教育经费、生均预算内教育经费、生均预算内公用经费投入状况（2005～2009年）

表2 城乡小学生生均教育经费、生均预算内教育经费、生均预算内公用经费投入状况（2005～2009年）

2.农村学校办学条件不断改善，城乡差距逐渐缩小

《义务教育法》实施以来，农村学校办学条件不断改善，城乡差距不断缩小。农村普通初中和小学的危房面积占所有普通初中、小学危房面积的比例分别由2005年的63.8%、86.2%，下降到2010年的52.3%、77.2%，与城镇的差距分别缩小了23 个百分点和 18 个百分点（见表3、表4）。

农村普通初中学校体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等六项指标的达标率分别由2005年的65%、61%、51%、50%、68%、18%，提高到2010年的66%、62%、56%、55%、70%、36%，与同期城镇普通初中相应达标率的差距渐趋缩小（见表5）。

农村小学体育运动场（馆）面积、体育器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等6 项指标的达标率分别由2005年的51%、44%、38%、37%、49%、4%，提高到 2010年的 53%、48%、44%、43%、50%、9%，与同期城镇小学相应达标率的差距渐趋缩小（见表6）。

表3 城乡普通初中危房面积情况（2005～2010年） /平方米

表4 城乡小学危房面积情况（2005～2010年） /平方米

表5 城乡普通初中办学条件情况（2005～2010年） /平方米

表6 城乡小学办学条件情况（2005～2010年） /平方米

3.农村师资水平不断提升，城乡差距逐渐缩小

在农村与城镇普通初中专任教师中，专科及以上学历（即合格学历）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的93.2%、96.9%，提高到2010年的98.0%、99.0%，农村与城镇的差距缩小2.7 个百分点（见表7）。

农村与城镇小学专任教师中，高中及以上学历（即合格学历）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的98.1%、99.5%，提高到2010年的99.3%、99.8%，农村与城镇的差距缩小0.9 个百分点（见表8）。

在农村与城镇普通初中专任教师中，中学一级以上职称（即中高级职称）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的36.0%、48.7%，提高到2010年的48.9%、58.1%，农村与城镇的差距缩小3.5 个百分点（见表9）。

在农村与城镇小学专任教师中，小学高级以上职称（即中高级职称）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的39.2%、48.5%，提高到2010年的50.2%、56.9%，农村与城镇的差距缩小2.6 个百分点（见表10）。

三、城乡义务教育均衡发展法律保障方面存在的问题

1.《义务教育法》“一法独秀”，缺乏完善的配套法律保障体系

首先，《义务教育法》的上位法《教育法》未能充分体现有关城乡义务教育均衡发展的立法理念。“平等”应是教育立法的一个重要理念，《教育法》第九条的规定也表明了她保障一切中国公民“依法享有平等的受教育机会”。但《教育法》第五十七条规定与第九条的理念不完全符合，对农村人口存在着“不平等”的规定。第五十七条是《教育法》84 项条款中唯一提到“农村”的条款，但不是从农村教育弱势地位出发，向“农村”倾斜，而是要求农民上缴“农村乡统筹中的教育费附加”，以“用于本乡范围内乡、村两级教育事业”。作为教育的根本大法——《教育法》有如此规定，导致《义务教育法》第四条仍然规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在此规定中，有“不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰”，就是没有“不分城乡”，而城乡差距在当前中国是非常突出的。

表7 城乡普通初中专任教师学历情况（2005～2010年） /人

表8 城乡小学专任教师学历情况（2005～2010年） /人

表9 城乡普通初中专任教师职称情况（2005～2010年） /人

表10 城乡小学专任教师职称情况（2005～2010年） /人

其次，《义务教育法》同一位阶的其他教育法律未能提供良好的法制环境，如《教师法》。“据抽样调查，67.3%的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8%的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用；32.8%的教师反映，由于负担不起医药费用而不去医院看病；63.7%的农村教师反映‘多年没有’或‘从来没有’参加过学校统一组织的体检活动。法律规定的‘教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查’未得到完全落实。”［3］教育法律执行不力的情况在现实中长期“合理”存在的结果就会导致社会公众对教育法律公信力的丧失和教育法律严肃性的质疑，产生教育法律是“软法”的感觉，这种感觉又直接影响《义务教育法》的贯彻落实。

再次，《义务教育法》颁布实施6年来缺乏完善的教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的保障落实。《义务教育法》颁布实施6年来，国务院及其所属相关部委，各级地方人大及政府都为贯彻落实《义务教育法》出台了不少规范性的文件，但是这些规范性文件难免有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌，缺乏法律应有的强制力和稳定性，未能形成强力有效的义务教育法规和规章体系，从而制约了法律对义务教育均衡发展保障的能力［2］。

最后，《义务教育法》问责的模糊性弱化了其刚性度。《义务教育法》“第七章法律责任”共计10条，专章规定违反《义务教育法》的法律责任，这无疑是巨大进步。但在第五十一条到五十四条规定的行政问责情形中，均有一个共同性表述，即“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第九条规定的“负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职”的构成要件是：“发生违反本法的重大事件”，且“造成重大社会影响的”。但是，对于“情节严重”、“重大事件”、“重大社会影响”等本身带有一定模糊性的词语，《义务教育法》既没作出界定，也没进行必要的说明。这就给问责带来较大弹性，从而降低了《义务教育法》的刚性度［4］。

2.公众虽有监督权利，但监督能力却不足

根据《义务教育法》第九条的规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”社会公众被法律赋予了监督的权利，但这只是监督的一种法定资格，这种法定资格能否真正发挥作用，还有赖于公众的监督能力。这里公众的监督能力不是从公众本身是否具备一定的生理、心理条件或文化素养等角度说的，而是从公众能否便捷获取有关监督内容的必要信息等角度说的。就目前情况而言，公众虽然享有法律赋予的有关义务教育均衡发展方面的监督权，但是，因为公众难以便捷地获取有关义务教育均衡发展方面的关键数据，从而导致公众的这一法定监督权利流于形式，因监督能力的不足而无法行使法定的监督权利。

城乡义务教育均衡发展监督是一种技术性比较强的监督，如果没有比较准确、详实的统计数据，监督将无从下手。公众监督城乡义务教育均衡发展主要是监督政府对公共教育资源的配置是否渐趋均衡，公共教育资源中尤以教育经费、师资、办学条件等“基础性教育资源”最为重要和最易监督。但若各级政府或者各级教育行政主管部门不定期公布本区域内教育经费的投入情况，教育经费的分配情况，城乡之间生均教育经费、预算内教育经费、预算内公用经费的状况，城乡之间专任教师的学历、职称、继续教育的状况，城乡办学条件的状况等事关义务教育均衡发展的关键数据，则公众对城乡义务教育均衡发展情况是无法客观评价的，只能靠主观感觉，导致公众对各级政府对公共教育资源的配置情况无法真正监督。

3.司法救济渠道不畅

美国著名法学家德沃金指出，“要真正享有一项实体性权利，就必须求助于第二项权利——程序性权利”［5］。赋予公民维护自身实体性权利的程序性权利是现代法制的一个重要特征，程序性权利其实质就是当公民的合法权益没有受到应有的保障或者受到非法侵犯的时候，他能够通过何种渠道、经历何种程序来维护自身的合法权益。司法救济就是公民这一程序性权利最强有力的法律保障。从法律角度讲，《义务教育法》所呈现的亮点之一，是重新分配了国家、教育行政主管部门与学校、教师、学生及其家长之间的权利和义务关系，例如教育行政主管部门有保证教师工资的义务、教师也有要求保障工资的权利，政府和教育主管部门有均衡配置本地区教育资源的义务，学校、教师、学生及其家长也有要求均衡配置资源的权利，政府和教育主管部门有保障适龄儿童接受平等义务教育的义务，学生及其家长也有要求接受平等义务教育的权利等。然而，上述所规定的只是实体上的权利与义务关系，这样的权利与义务能否得到现实保障却不是这些规定本身能做到的，当义务主体不履行义务时，权利主体如何通过正当有效的程序来进行维护呢？这就是法律救济的问题，也即权利主体维护其实体性权利的程序性权利问题。“从法律制度上看，相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权的实然性的只有诉权，也就是法律制度应当保证公民个人可以享有自由地陈诉保障人权要求的权利。这种权利相对于其他法律上的人权而言是基础性，也是绝对的。”［6］纵观《义务教育法》全文63 条规定，有关公民个人或者社会组织能够依法维护自身均衡享有义务教育资源的程序性权利只有一条，即第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”而这仅有的一条并没有赋予任何社会组织或者个人以诉权，更不用说行政诉讼权了。

义务教育均衡发展的理念首次写进《义务教育法》，是中国教育法制现代化的体现，是逐步完善中国特色社会主义教育法律体系的有益实践，成功迈出了法律保障义务教育均衡发展的第一步。所以，分析城乡义务教育均衡发展法律保障中存在的问题，不是对法律的失望，而是对法律抱有新的、更大的希望。希望能够进一步改进和完善教育立法，加强义务教育法律执法力度，健全监督义务教育法律执行的长效机制，深入推进义务教育均衡发展。

［1］冯建军.政府在教育公正中的责任与限度［A］.袁振国.中国教育政策评论（2008）［C］.北京：教育科学出版社，2008.

［2］李宜江.义务教育均衡发展理念走向“现实”的法律思考［J］.中国教育学刊，2010，（4）：17-20.

［3］国家教育督导团.国家教育督导报告2008（摘要）——关注义务教育教师［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=1222 & infoid=1229305144036 49，2008-12-15.

［4］李宜江.论教育立法中问责的模糊性［J］.教育发展研究，2010，（5）：23-26.

［5］刘显华.修订义务教育法中的问题与思考［J］.井冈山学院学报（哲学社会科学），2006，（5）：108-111.

［6］莫纪宏.论人权的司法救济［J］.法商研究，2000，（5）：84-89.