国内外电子政府发展理论研究综述

□杨国栋 [吉林大学 长春 130012]

电子政府已经成为公共管理改革和创新的基本内容和第一动力，其影响也日益深远。近年来，随着实践的发展，国内外关于电子政府发展的理论研究不断深入，形成了一系列关于电子政府发展本质、前景、问题与挑战、制约因素以及基础条件的研究成果，构成了一个独立的框架体系，这不仅深化了电子政府理论的深度，也对电子政府实践的发展产生重要的指导和借鉴意义。

一、对电子政府本质的研究

电子政府的本质是电子政府本身所固有的根本属性，关于电子政府本质的研究是电子政府发展理论的基础和前提。学术界对电子政府本质的讨论，主要存在于电子政府是作为政府改革的一项内容、一个工具，或是传统政府管理模式的代替性范式的分歧之上。信息专家倾向于对电子政府作技术化的解释，认为“电子政府，作为一个术语可以指使用信息技术——尤其是互联网技术——以更加便利、顾客导向、成本——效益等这样不同而又更好的方式为公众提供服务”[1]。传统的公共行政学者认为，电子政府是一个应用信息技术促使政府管理更为民主、开放、服务的工具或手段，类似于电子化管理的范畴。还有的公共管理学者相信，“通常与信息时代相关的组织变化模式明显地与现今公共行政领域内管理主义形式相关的组织变化模式相一致”[2]，电子政府能够融入始于20世纪80年代的管理主义的公共管理改革之中。

然而，“随着信息技术和设备在政府管理领域的普及应用以及政府管理与服务提供等对信息技术和设备的依赖日深，理论界和实践界对电子政府内涵的认识仍在不断拓展和加深中，理解也渐趋全面和客观，表现出理论界定的焦点已由以往的主要关注技术应用逐渐转到了更为关注如何利用技术应用使政府管理和公共治理变革”[3]，主流的观点开始将电子政府视为信息时代的政府管理模式，实质上是“将工业化模型的集中管理、分层结构、在物理经济中运行的大政府，通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会运行的根本转变”[4]。经济合作与发展组织（OECD）指出，电子政府的本质“并不是单纯地把信息技术应用于政府和公共事务的处理上，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务以提高行政效率的问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会范式的挑战，如何进行政府的再造，促进政府的转型，建立适应信息社会需要的新的政府治理范式，促进善治，实现善政的问题。”[5]也有的学者进一步指出，“电子政府是全面实现了电子政务后的政府，是现有政府机构在开展电子政务的过程中，对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后构建的新的政府形态”[6]。

尽管在认识上仍存有分歧，但可以确定的是，电子政府与传统公共行政有着明显差别。电子政府理想中的政务处理的“电子化”和“网络化”，决不能是简单的仿真或直接的平移，而是一连串的政治行为和行政干预促成的彻底的行政体系要素转变之后形成的结果，而这种结果到底怎样，取决于政府能否为电子政府发展创造必备的条件并进而使其合法化地发挥作用。完全有理由相信，如果电子政府被正确的实施，并有适宜的行政体系与之配合，将可能出现令人兴奋的景象，新的管理模式既增强了政府的能力，又实现了更好的民主。

二、对电子政府发展面临的问题与挑战的研究

尽管信息技术具有再造政府的潜力，但公共行政发展有其自身的逻辑，只有在技术进步与相应的制度体系、文化之间形成决定性的互动时，变革才会真正地发生。近年来，随着电子政府发展的深入，其矛盾和问题也愈加突出，主要集中在两个方面：

（一）电子政府与现有的政府组织结构的关系

英国学者安德鲁·查德威克（Andrew Chadwick）从削减费用、协调机制、提高效率、民族化等四个主题分析了电子政府的前景和矛盾，如：为了提高电子政务的服务水平，各机构部门面临增加投入而不是减少投入的巨大压力；电子政务通过引进新的公共服务，可能因此而加剧机构内部和机构之间的竞争；电子政府改革缔造的新网络存在依附于先前存在的权力结构之上的可能；电子政府提供了增加政治参与的机会，但在组织内部，也可能会强化那些已经在机构内占有最多资源的个人和团体的权力和影响力[7]。美国学者格雷曼（Kenneth L.Kraemer）发现，“20世纪90年代以来的实证研究表明，信息技术本身并不能驱动改革，相反，技术能在传统的权力架构下推动渐进式改良。生产力、适应性和创造性已经成为政府IT传统的一个组成部分，而这些结果都是在没有对架构和权力关系进行根本性变革的情况下实现的。”[8]北美数字政府学会主席谢润·道斯（Sharon S·Dawes）通过20年来对美国州政府和地方政府电子治理的总结评估得出：在提升公共服务和改善政府运作方面的投资最大，进步最明显；政策制定也在多个方面取得进步，但新的政策议题不断使问题愈趋复杂；进展最小是在提升民主以及探索电子政府对行政改革的启示这两个方面[9]。

（二）关于电子政府绩效评价

联合国2010年全球电子政务调查以公民中心、包容性、连接性治理和普遍接入作为电子政府评估的标准。调查报告显示，发展中国家在电子政府服务方面有了重大的进步，但全球电子政务发展指数为0.4406（总分为1，主要评估电子政务本身可以提供服务的范围和内容），全球60%以上的政府仍处于相对低级的互动层次，电子政务基础设施的完备程度、适宜的政策、能力开发、信息技术应用和相关内容等方面存在较为普遍的滞后现象，只有少数国家取得了较大的突破，实现了从电子政务应用到更为集成的“互联治理”阶段的转变[10]。同样引起关注的是电子政务项目的高失败率。美国专门从事跟踪IT项目成功或失败的权威机构Standish Group研究发现，即使是全球电子政府领先的美国，其政府信息系统只有18%是成功的，项目的成功率与项目的预算成正相关，越是规模庞大的项目越容易失败，预算少于75万美元的项目有55%的成功率，而超过1000万美元的项目几乎没有一个是完全成功的[11]。2007年，英国就业与劳动保障部首席信息官Joe Harley得到类似的一个结论，英国十分之七的政府IT项目是失败的。政府一方面投入了巨大的资金，另一方面并没有达到预期效果和多数民众的支持，陷入了“电子政务悖论”[12]。赫克斯（Richard Heeks）则通过分析得出，即使在发达国家，也有25%～30%的电子政府项目根本没有实现或者被迅速地放弃，有多达33%的电子政府项目因为主要目标的短视，重大的不受欢迎的不良开支，遭到部分的失败[13]。

各国学者的研究表明，就目前而言，电子政府的发展仍未达到公众所期望的程度，大部分国家的电子政府仍处于互动和交易阶段。一些国家的政府网站只能提供简单的信息服务；许多电子政务系统的设计既未认真分析政府的有效需求，也未考虑其目标实现的可行性，造成了项目的高失败率；政府组织结构和部门利益根深蒂固，政府机构之间的资源共享和协同办公仍未取得实质性进展和突破。

三、对制约电子政府发展关键性因素的研究

与电子政府构建的问题和挑战相呼应，2000年以来，公共管理学者和政府改革的实践者，开始专注于电子政府发展深层次上的组织、制度、管理和政策因素。简·芳汀（Jane E·Fountain）批判了电子政府研究中的技术决定论，明确指出“制度研究是政治学和治理研究的核心,也是互联网政治和电子政府研究的核心”[14]。马齐和麦克尼文认为政府并没有做好迎接电子政府构建的机遇的准备，“公共行政以功能狭隘而闻名……有响应公民的需求时并不整合开通跨部门服务的趋势”，这种功能狭隘的原因本质上与“极度根深蒂固、牢不可破的习俗和文化”相关，还与整合不同机构、部门和办公室的不是以计算机为基础的操作程序和信息系统的固有困难相关。与电子政府的始创过程相关联的特定障碍有很多方面，包括公民隐私和安全问题,缺乏充分技能的公民和政府雇员，社会贫富之间的数字鸿沟，以及电子政府有复制传统政府的倾向，即延续其功能狭隘[15]。在政府导向的电子政府研究的影响下，关于电子政府发展面临困境的原因开始集中于政府自身以及更广泛的经济和社会环境，主要是以下四个方面：

（一）电子政府发展的主观和观念上的障碍

简·芳汀指出，许多公共管理者希望能够通过电子政府带来效率和工作能力的大幅度增长，重新树立形象，却并不触及组织的核心因素，即组织结构、权力等，但这实际上是不可能的。赫克斯的研究表明，组织变革是一项艰巨的任务，在很多情况下，短期内电子政务项目的实施并不会带来明显的绩效改善，而且，电子政府对于政府与公民关系的改善和服务能力的提高，往往是难以察觉的，因此，一些电子政务项目过早地被视为不必要的，于是，在人们期待的生产力提高和组织设计改善等现象没有发生时，技术已经失败了[16]。

（二）政府组织特性对于电子政府构建的影响

简·芳汀从制度视角提出了电子政府面临问题的解释性框架：如果效率增长为政府机构带来资源（预算和人事）方面的损失，该机构将抵制大幅度增长效率的诱惑；机构间网络难以构建和维持，因为政府的正式制度是奖励机构为中心的活动，并不鼓励跨机构的活动；政府机构缺乏学习使用IT的资源；制度环境更倾向于政府间网络和公共—私营网络而不是跨机构基于IT的网络；结构改革会改变既有政治格局，政府机构可能把改革的重点放在选民或者“顾客”上面，而不是机构内部的政治重建；文化、历史、治理模式以及政策领域或政策机构的标准实践等将会影响技术的执行[17]116-117。

（三）电子政务系统的较低的可移植性与渐进式发展路径之间的矛盾

美国学者Gene I·Rochlin指出，对于大的复杂的电子政务系统而言，经济沉没成本是巨大的，每一个后来制定的决策都高度依赖先前制定的决策，若要重新构建、现代化或实质性改造信息系统，将是非常昂贵和困难的[18]。但在实践中，由于无论是信息技术还是政府管理都是一个高速变化的领域，为了避免重大的方向性的偏离，电子政府的发展通常是渐进主义的，这就使得电子政府构建中，修正或重建更适合的信息系统，整合不同政府部门的“旧版”系统，变得极为困难。

（四）信息安全、确认和应用，隐私保护以及数字鸿沟的问题

电子政府信息安全的特殊性在于：“既是部门安全，又是国家安全；既是政治安全，又是经济安全和社会安全；既要求保密，又要求公开；既要求公共服务职能与公众信息网互联，又要求核心业务层与外界隔离。”[19]西尔科克（Silcock·C）的研究表明，信息技术可以用来对下属或公民进行监督和控制（尽管不同政府部门之间的数据共享已威胁到个人隐私，并遭到了强烈批评）[20]。关于数字鸿沟，休斯指出，尽管链接互联网的人数呈现出明显的上升趋势，但社会中仍有很多没有并永远不会上网的人，而私营部门可以将不愿意上网的人排除在外，但政府却不能[21]。

四、对电子政府构建的基础条件的研究

关于电子政府构建的基础条件，很早就引起了学术界的重视。2004年，我国学者张锐昕在《电子政府概论》一书中指出，“在现有技术条件下，构建电子政府的最大障碍不是在技术方面，而是来自于政府本身，尤其是政府管理体制”，包括组织机构重组、政务流程优化、职能转变和公务员素质培训等[22]。也有的学者基于对地方电子政务建设的案例分析，总结电子政府构建的基础条件。如姚国章分析香港特别行政区电子政务建设，提出电子政府构建的重要条件为：关怀和争取客户；方便易用和安全认证；重组流程和服务转型；多元基础设施建设和扩展政府网络；政府领航[23]。

西方的研究机构和学者也提出了许多不同的观点。其中代表性成果为国际市/县管理协会( International City/County Management Association) 在2000年、2002年和2004年3次对影响电子政府发展因素所作的理论研究，娄成武将之总结为四个方面关键性因素：1）资金问题；2）电子政府服务的相关性；3）政府制度创新能力；4）电子政府政策制定组织的专门化及其政策专业化水平[24]。联合国公共行政全球网络(UNPAN) 将这些因素归纳为组织因素、人力因素、财政因素、技术因素和环境因素[25]。联合国信息通信技术与发展全球联盟（UNDESA GAID）则从制度、文化、人力资源、信息与通信能力以及政治五个方面，定性分析了电子政府环境与其发展指数之间的关系[26]。日本学者白井均将日立综合研究所向日本政府提出的构建电子政府的一系列政策建议归纳为成功构筑电子政府的十大条件：1）强有力的政治领导；2）包括地方自治体在内的电子政府构筑；3）官民合作关系；4）运用民间经营管理方法；5）推进电子政府构筑的法律基础建设；6）推进技术开发；7）确保资金；8）通过引进行政评价制度进行客观评价；9）确保安全舒适的信息环境；10）提供任何人均可运用的服务[27]。

图1 电子政府构筑成功的十大条件（日立综合研究所制作）

在更细化的层面上，一些学者分别从观念、制度、管理、资金和环境等方面，对电子政府构建的基础条件进行了专门的研究。

1．根据美国国家电子政府研究中心、埃森哲咨询公司和我国吴爱明、杨冰之、孟庆国等多个国内外研究机构和学者的研究：政治意愿既是电子政府产生的前提条件，也是现在和未来电子政府发展的先决条件，而这源于建设信息系统的大规模资金投入、政府组织内部的阻力和公众的期望。

2．简·芳汀注重从制度的视角对电子政府的发展做出解释，得出“构建虚拟政府与其说是对最终结果的预测，不如说是制度变化的过程及角力”的结论，进而将电子政府构建的基础条件解释为组织间网络的形成、制度的现代化改造和政府组织的行动者实施电子政府来重塑政府关系的能力[17]101-230。

3．管理视角的电子政府基础条件，部分源自商业领域的实证分析，哈佛大学商学院的研究表明，IT黑洞在公共行政和企业管理中均普遍存在，而要设计信息时代的分布式IT体系结构，组织要提供信息和分析工具，并实现工作团队内部或者组织内部、组织之间边界的工作整合[28]。美国纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心的Sharon S·Dawes通过对研究和实践经验的梳理，形成了关于电子政府构建的五个方面的基础条件：综合和连贯的电子政府政策；服务和信息的集成；隐私保护和信息共享；网络的动态交互应用；新的公私合作伙伴关系和其他网络组织形式[29]。

4．国际市/县管理协会的研究发现，资金短缺是电子政府发展缓慢的最重要因素，解决资金问题是电子政府构建的前提条件。中国电子政务发展报告显示，资金短缺是困扰我国地方政府，特别是欠发达和贫困地区电子政府发展的头等难题。

5．美国电子政务评估专家爱德华多·康特拉斯（Eduardo Contreras Budge）着重对新兴发展中国家电子政府构建的环境进行了研究，指出公共部门要实现电子政府的成功，必须帮助为其创造一个整体性的“支持环境”，包括：提供或生成一个有利的信息基础设施、技术、教育和文化发展的政策环境；促进和推动社会（私营部门、民间社会、公民或政府公务员）的信息和通信技术的广泛和多样的用途；指导、支持和鼓励关乎社会经济发展和国家竞争力的信息通信技术的使用；参与关于塑造全球、国家和地方新兴的信息时代治理的讨论和政策对话[30]。

尽管各国学者对基础条件的表述不尽相同，但政府自身已经越来越成为这些研究的核心内容，电子政府发展的连贯性的政策和制度建设、社会环境的改善、政府内部的结构重组和文化变迁成为电子政府构建的基础条件的重要内容。

综上所述，国内外学者从不同的角度研究，取得了不同程度的成果。从发展的角度，电子政府发展的研究需要进一步深化，视野应进一步拓宽，不应局限于“电子”与“政府”的结合部，而应延伸到信息时代公共管理领域更多的新问题和新挑战；公共管理和治理视角应占据主导地位；电子治理、电子民主以及移动政府，应纳入研究范畴，成为电子政府发展理论新的研究方向。

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