明清两代改土归流政策的评析

李珊珊

摘要：土司制度正式创立于元朝，实行初期对稳定边疆曾起过重要作用，但随时间推移其弊端日益显现。改土归流，就是废除土司制度，改行与内地府州县相同的行政管理制度，官员改为朝廷选拔流官充任，并且不得世袭。第一次改土归流始于明朝，清朝雍正时期大规模推广。改土归流对于开发边疆地区经济，促进边疆与内地人员、文化交流，加强中央集权，实现政权体制统一发挥了作用。

关键词：土司制度；改土归流；中央集权

中图分类号：K24 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0161-02

中国自古以来便是一个多民族国家，从秦始皇统一中国建立自上而下的中央集权制度开始，对边疆少数民族地区的统治与管理在国家体制与机构设计中就一直处于重要位置。可以追溯到秦汉时期羁縻政策的土司制度即是这种制度设计的结果。土司制度在元朝时正式形成，明朝时推行了局部的改土归流，清朝尤其是雍正时期则大规模推行，直到土司制度的寿终正寝。明清两代在改土归流的过程中虽然伴随着少数民族地区的暴力反抗与血腥镇压，但是毫无疑问，它有利于中央对地方的统治，维护了民族国家的统一，加强了中央集权，是历史发展的必然。

一、土司制度的实施与改土归流

土司制度渊源于秦汉时期的羁縻政策。羁縻，“羁”是套马的络头，“縻”是拴牛的绳子，意思就是说要像拴牛套马一样笼络和牵制各少数民族。公元前109年，即元封二年，汉武帝以兵临滇，迫使滇王降汉，“滇举国降，请置吏入朝，于是以为益州郡，赐滇王王印，复长其民”[1]。从此以后，滇王在隶属于中央王朝的前提下继续管理地方。至唐朝，建立羁縻州县，“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北諸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县”[2]。羁縻府州拥有较大自治权，都督、刺史也多由原部族首领担任，但必须由中央任命，并且可以世袭。元代幅员广袤，全国经济、政治发展情况差异很大，为了便于对少数民族地区进行管理，正式创立土司制度，亦是对唐朝羁縻府州制度的传承和延续。在少数民族地区任命当地少数民族首领为官，给予其一定的职位与官衔，并规定了土官的义务，中央亦不对当地的治理加以干涉。自此，官有“流、土”之分。明清时期对土司制度进行了发展与完善，土官大致可以分为两个系统：一是由军事部门管辖的，如宣抚使司、宣慰使司，多设在边远地区或被军事征服不久的地区；二是由行政部门管辖的，即所谓的土府、土州、土县等，多设在内地各省的民族地区，土司制度发展到顶峰。

改土归流，就是废除土司制度，改行与内地府州县相同的行政管理制度，官员改为朝廷选拔流官充任，并且不得世袭。第一次改土归流是在明永乐十二年，中央在粉碎思州、思南两宣慰使司的叛乱之后，废除土司，改设贵州布政使司，从此贵州成为省一级行政单位，纳入中央的直接管辖。清康熙年间平定“三藩之乱”后，雍正时期开始大规模的改土归流，废除土司的世袭制度，改设府州县。自清朝结束时，除极少数地区仍残存土司制度外，全国大部分地区已实现了流官充任。新中国成立后土司制度彻底废除。

二、土司制度的弊端

土司制度终被废除，在于其本身含有的弊端与缺陷，在实施初期这种弊端尚不明显，但随着时间的推移，其局限性与落后性就日益显现：

第一，中央在少数民族地区设立土官，并给予其较大自治权，除了征收纳贡之外不对其管理横加干涉。权力导致腐败，这样，土司在其管辖地区之内凭朝廷授权这把尚方宝剑有恃无恐，为所欲为，横征暴敛。有的少数民族地区人民生活在土司的残暴统治之下，除了缴纳各种苛捐杂税之外，甚至遭受人身上的奴役，生活痛苦不堪。

第二，土司是其统治地区内的最高统治者，并且可以世袭，这必然带来权力的纷争。土官家族内部如兄、儿、妻之间以及各派系之间为了操持权柄而激烈争夺，不惜仇杀反目。

第三，由土司自主管理其辖区，将极大地刺激了土司的贪婪与扩张欲望。为了获得更大的管辖区域、更多的人口和经济较繁荣的地区，土司往往倾向于土地兼并与军事征服，不惜流血牺牲。

第四，土司在长期管理的过程中，逐渐形成一种骄傲自大、不顺从甚至脱离中央朝廷的心理，甚至发生军事反叛，这给边疆稳定和国家统一带来极大隐患。

三、改土归流是历史的必然

凡存在的必有其合理性，毫无疑问，土司制度在其实施的初期和完善期，对于缓和朝廷与土官之间的矛盾、稳定边疆、促进边疆少数民族地区发展发挥了巨大作用。但正是由于其内在缺陷，尤其是晚期的暴露无遗，使改土归流成为历史的必然。更重要的是，封建统治者在夺取政权之初施行土司制度，笼络少数民族地区的首领，其根本目的是稳定刚刚建立的政权，并不是真心实意信任土司，也不是心甘情愿地任土司自行管理。待到政权巩固之日，必将实施土司制度的地区纳入中央的统一管理之下，完善中央集权。因此可以说，土司制度在开始实施之时，就蕴藏着改土归流将要到来之日。

第一，废除土司而由朝廷直接选派流官充任，从此中央掌握了少数民族地区官员的任免权，实行与内地一样的职位与俸禄制度，并通过流官的管理掌握这些地区的政治经济社会情况，将其纳入中央的统一管理，打击和限制了土司的割据势力和特权，消除了长期以来无法避免的土司叛乱与地方仇杀，由此加强了国家的整体性，强化了中央集权，实现了政权体制的统一。

第二，少数民族地区在改土归流之前多数经济落后，生产力与生产方式低下。改土归流后中央采取措施大力发展少数民族地区经济，如兴修水利、建筑城池、广设学校、设立科举等。并且政府在这些地区实行了“轻徭薄赋”的政策，减轻人民的赋税负担，使人民的生产积极性大为提高。此外，汉族人口的移入不仅丰富了少数民族地区农作物的种类，还带来较为先进的生产工具和生产方式，也促进了这些地区经济的开发。

第三，儒家文化开始大规模影响原土司地区，不仅促进了原土司地区文化教育的发展与繁荣，而且在意识形态上更加强了汉族与少数民族的融合。据《思南府志》记载，土司统治时期，汉字仅流行于土官及其家族，土官禁止农奴读书识字，“虽有学校，人才不得科贡”。改土归流之后，流官遣派，儒学兴起。比如在贵州，明朝中后期，随着阳明心学的兴起，思南成为贵州传播明心学的四大重镇之一，以思南为中心的儒家文化辐射整个黔东地区，逐步演变为黔东文化的主流。

毫无疑问，改土归流具有历史进步意义，学界也多对改土归流持肯定态度。中国社会科学院历史所研究员李世愉则给予雍正改土归流以更高评价。他认为，雍正将西南五省少数民族地区旧有的土司制度予以废除，其功业实不下于秦始皇废诸侯而立郡县，只是其范围狭小些罢了[3]。

四、改土归流对当今的启示

改土归流在绽放其灿烂之后已经退出历史的舞台，在肯定它的历史进步性与必然性的同时，我们也应当多一份理性的思考，亦是对当今的启示。

改土归流是地主经济冲破土司割据的樊笼，使封建文化得以在闭塞的地方发展，使落后地区迅速得以封建化的过程。但封建制度自身是有缺陷的，这也使照搬封建文化的少数民族地区染上很多弊端，尤为突出的是土地兼并。土地兼并是封建地主经济发展的一个表征，也是激化各种社会矛盾的导火索，历史上很多次农民起义的发生都源于土地兼并严重。仅在清朝就发生过大规模的乾嘉起义、包利红银起义等。这一现象给我们带来启示：任何一种政策和制度的推行都有两面性，我们引进或者推广一种制度时，必须限制其不利因素或使之最小化。中国在推行市场化改革的过程中，积极建设市场经济，同时加之以中央计划的宏观调控，由此避免了市场的盲目性与滞后性，1998年东南亚金融危机不仅没有对中国造成重大影响，而且中国对东南亚走出困境恢复经济繁荣做出了贡献。

改土归流，触及的是土司以及土司地区上层阶级的利益，而长期以来的统治使这些土司均有掌握在自己手中的武装力量，如果中央王朝以武力做后盾暴力推行改土归流，不顾及土司的特权与利益，必将引发更大规模的武装对抗，遭受苦难最深重的将是少数地区的人民。而雍正时期的改土归流在废除土司世袭制度的同时，对于土司本人，根据他们的态度给予不同的处理：对抗拒者加以惩处，没收财产，并将其迁徙到内地省份；但对于自动交印者，则给予赏赐，或予世职，或给现任武职。这样，就充分考虑到了原有土司的利益，避免了不必要的流血冲突。当今社会推行改革的背景更为复杂，各种利益集团和群体关系参差交错，社会充斥着不同的利益诉求。对任意群体利益的忽视与欠考虑都可能引起社会混乱，尤其是新闻传媒与通信手段的发达，都因蝴蝶效应而使隐患加剧。戈尔巴乔夫新思维改革的失败，有对于加盟共和国和地方政府权益的忽视的原因。而中国的改革开放，正是由于充分照顾到各个阶层的利益诉求而走向了成功。

在推行改土归流的地区，有的不照顾少数民族的特点，强硬推行某些禁革政策，不仅没有减轻少数民族人民的负担，反而加重了压迫，甚至造成了少数民族与汉族人民的隔阂与猜忌，加剧了紧张气氛。即使实现了国家政权的最终统一，对日后少数民族和边疆地区的稳定与安宁也埋下了不安定因素。因此，中国的民族政策是实施民族区域自治制度，继承“以土治土”的理念，充分结合少数民族地区的实际情况，给予较大的自治权，实行自主管理。更重要的是，这一政策把各民族的共同繁荣作为实施民族区域自治制度的根本目标，并强调各民族的平等，积极扶持少数民族地区的经济开发，为统一的多民族国家的繁榮奠定了坚实基础。更大胆地说，在我国港澳台施行的“一国两制”的方针也是从改土归流中汲取了经验，发展了“以土治土”的理念，适应了当今中国的国情和现状，是历史的进步。

土司制度从产生到崩溃，其存在长达一千多年。但改土归流并不是土司制度的完全终结，我们仍能从中找到对我们当今社会的改革与发展具有借鉴意义的东西。任何制度、任何政策都不能凭空制造。历史总是在循环往复中发展，这绝不是简单的重复，而是在取其精华之后的一种继承与超越。以史为鉴，我们才能走得更远。

参考文献：

[1]汉书·卷7·昭帝妃（第一册）[M].北京：中华书局，1962.

[2]新唐书·卷43下·地理志七[M].北京：中华书局，1975.

[3]李世愉.试论清雍正朝改土归流的原因和目的[J].北京大学学报，1984，（3）.

[4]杨焰东.从土司制度到民族区域自治制度[J].临沧师范高等专科学校学报，2009，（9）.

[5]何萍.土司制度与民族区域自治制度比较分析[J].德宏师范高等专科学校学报，2008，（2）.

[6]李世愉.清代土司制度论考[M].北京：中国社科出版社，1998.

[7]清圣祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[8]宋景田，陈援朝.如何理解“改土归流”[J].历史学习，2003，（5）.