城市发展应该增强抵御自然灾害的能力

叶书铭　崔倩如　尤建新

摘要：伴随我国城市化进程不断发展，在抵御自然灾害的能力上却没有很大提高。通过对近三年我国自然灾害事故的收集，分别针对特定城市（杭州），以及国内受灾严重城市这两个方面，结合城市发展及遭受自然灾害情况，整理相关数据，采用数据比较分析，得出自然灾害同城市发展的相互影响因素，确定城市建设在抵御自然灾害中的重要性，最终得出城市发展应该增强抵御自然灾害能力的结论并提出对策和建议。

关键词：自然灾害；城市发展；数据比较分析；影响因素

中图分类号：X43 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0099-03

近年來，我国现代化城市建设进程不断加快，经济发展水平不断提升，城市建设面积不断扩大，城市人口数量不断增加。然而，城市发展同时面临的自然灾害不容忽视。据民政部统计，2012年7月份，我国各类自然灾害共造成6 180.1万人次受灾，402人死亡，91人失踪，464.3万人次紧急转移安置或其他需紧急生活救助。经核定，各类自然灾害造成24.4万间房屋倒塌，87.1万间不同程度受损；农作物受灾面积为5 185.8千公顷，其中绝收624.9千公顷；直接经济损失855.2亿元人民币（不含港澳台地区数据）。

可见，在快速的城市发展背后，人们忽视了城市抵抗自然灾害的能力；在城市建设的同时没有做到提前防范；在城市基础设施建设中还存在诸多问题。联合国从1987年开展“国际减轻自然灾害十年”活动以来，国内外许多学者便对自然灾害的防治减灾工作做了大量的研究，包括对治理规划、评价体系、预测预报、综合治理等多个方面的研究[1-5]，但是却忽略了自然灾害同城市发展的关系。

本文旨在通过调查城市发展的进程与近年来城市对自然灾害的防范治理，研究城市发展与自然灾害影响的关系，从而得出相关结论。在更好地建设高度发达的现代化城市的同时，增强抵御自然灾害能力，减少和避免自然灾害对城市的经济影响和财产损失，保障城市居民的生命安全，最终实现区域乃至全国范围内各城市健康、稳定、可持续发展。

一、杭州城市发展与自然灾害影响性分析

（一）杭州近几年城市发展情况[6-8]

杭州近几年来在城市经济、建设等方面都取得了很大的成绩，城市化进程稳步推进。2009年以来，人口密度数不断增长；城区面积小幅扩大，人均城市道路面积减小，建成区绿化覆盖率增长变化不明显（表1、图1）；2011年，实现生产总值达到7 011.80亿元，比上年增长10.1%。人均GDP水平实现新提高，按常住人口计算，突破8万元；按户籍人口计算，突破10万元。据初步核算，2012上半年杭州市实现生产总值（GDP）3 372.68亿元，比上年同期增长7.5%。杭州市城镇居民人均可支配收入达20 590元，增长10.1%，扣除价格因素，实际增长6.9%；全市农民人均现金收入11 129元，增长12%，扣除价格因素，实际增长8.7%。

（二）杭州近几年自然灾害情况

杭州近几年的自然灾害以暴雨为主，自然灾害带来的主要问题是城市的地质灾害。

2009年，全市共发生造成人员伤亡和万元以上经济损失的地质灾害43起，导致13人死亡、4人受伤和416.85万元的经济损失。截至2009年年底，存在一定危害的地质灾害及隐患点共816处，威胁12 500多人的生命安全和5.7亿元的财产安全[9]。

2010年，全市发生造成人员伤亡和万元以上经济损失的地质灾害34起，导致8人死亡，直接经济损失1 638万元。截至2010年年底，全市共有地质灾害隐患点1 154处，威胁着17 700多人的生命安全和75亿元的财产安全[10]。

2011年杭州市域范围内共发生地质灾害灾情308起，造成直接经济损失205万元。全市发生经济损失万元以上的地质灾害共18起。截至2011年年底，尚有地质灾害隐患点1 101处，其中滑坡隐患502处、崩塌隐患377处、泥石流隐患220处、地面塌陷隐患2处，对1.79万人的生命安全和6.93亿元的财产安全构成威胁[11]。

（三）杭州在城市建设方面的投入分布

总体来看（表2），杭州市建设用地面积及公共设施和市政公用设施用地面积都在增加，但是后者所占前者比例（图2）却呈现2009到2010年增长，2010年到2011年降低态势，而且通过城市维护建设资金收支的情况可以看出，2011年的维护建设资金支出是最低的，可见维护资金支出同社会公共设施和市政公用设施的建设面积成正比例关系。

介于杭州市主要面临的自然灾害问题是暴雨洪水，本文采集了关于城市排水系统的一些数据。首先，公用设施建设固定资财投资2010年较2009年增加，2011年较2010年减少（表3）。公用设施建设固定资财在排水、防洪方面的投资占总投资数的比例逐年减小，且2011年较2009年的比例减少三成（图3）。具体分析固定资财在排水防洪上的投资，排水方面投资逐年减少，2011年较2009年下降超过50%；防洪方面2010年投资最多，2009年投资急剧减少，只有将近2010年的1/8（图4）。然后，排水管道长度逐年增加，但是增长幅度2010年到2011年较2009年到2010年要小，雨水及雨污合流管道长度的发展趋势与排水管道相同。最后，防洪堤长度2009年达到最高值，2010年和2011年持平。

（四）杭州城市发展与自然灾害的相关性研究结论

通过上述的图表和数据我们可以看到，总体上杭州市在城市建设方面的投资是随着城市人口、面积的扩大逐年增加的，在基础设施建设方面，无论是建设用地还是管道里程都是在增长，只不过在2011年部分增长较2010年缓慢很多，甚至呈下降趋势。

通过对数据的初步分析，结合杭州市近几年的自然灾害情况，虽然灾害数和伤亡人数逐年减小，但是在基础设施建设及维护上的投资，特别是在防灾减灾设施上的投资不能减少，不能放缓。不应该出现大伤亡大投资，小伤亡小投资，无伤亡不投资，更不能出现等出事了再治理的侥幸心理。杭州城市的建设不断加快，建设面积不断扩大，基础设施建设的不能滞后于城市其他方面建设。

二、国内受灾严重城市调查分析

（一）我国整体受灾形式

近年来我国的自然灾害种类多、范围广、程度深、危害大，干旱、洪涝、地震、风雹、台风、高温热浪、低温冷冻和雪灾、山体滑坡和泥石流、森林和草原火灾、病虫害等各类灾害均有不同程度发生，部分地区重复受灾，特别是区域性极端暴雨、阶段性严重干旱、局地性强风飑线、高频次登陆台风和大范围雪灾给我国经济社会发展和人民生命财产安全带来严重影响[12]。

（二）相关城市在防灾救灾方面的建设问题

截至2012年7月26日北京的特大洪水据初步统计，造成77人死亡，总损失大概在50亿元人民币[13]。以这次北京的特大洪灾为例，结合一些其他城市的自然灾害，反映出了幾个问题。

第一，城市基础设施建设尚不完善。截至2007年底，北京市城八区共有地下排水管网3 807公里，雨水排水管网2 000公里。北京的排水管网比较大，但是排水系统标准不高，很多雨水排水管道的设计标准为“三年一遇”，只能应对每小时30mm至50mm的降水，一旦超过50mm，积水就开始严重。而且像北京这样的城市，80%的路面被混凝土、沥青等不透水材料覆盖，雨水无法渗透，只能通过排水管网排水，而很多排水管道内有沉积物，得不到及时清理，导致积水泛滥[14]。

第二，城市规划不合理。首先，由于城市化进程加快，大中型城市开始盲目扩张。在城市规划中，城市建设面积不断扩大，辅助的基础设施建设却跟不上。其次，人口数量不断增加，导致城市负担不断加重，环境污染严重，生态平衡破坏，环境本身的蓄排水能力、自净能力等丧失。最后，维持城市生存功能系统和对国计民生有重大影响的生命线工程上投入不足。一旦发生自然灾害，城市就会大面积停水停电，通讯中断，甚至出现交通瘫痪，以此引发的医疗、救援、补给问题也接踵而至。

第三，各部门之间协调不紧密。一旦发生自然灾害，往往会出现预报时偏差百出，应对时措手不及，救援时多头管理，究责时相互推诿。例如，我国地下空间分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等多个领域[15]，没有统一机构进行协调、开发、规划，加上相关领域立法存在缺失，一旦遇到排水系统问题，必然会牵扯多部门利益和项目布局。

三、结论与建议

（一）调查结果结论分析

通过对特定城市近几年来城市发展与抵御自然灾害情况之间关系的纵向比较，以及对多个城市应对自然灾害所反映出来的问题之间的横向比较，得出结论：一是城市基础设施的建设及投入与防灾减灾工作的成效成正比；二是随城市建设发展，基础设施所占比重降低；三是大部分城市存在城市规划不合理问题；四是人民群众防范自救意识薄弱。

（二）城市发展应该增强抵御自然灾害的能力

1.长期有效城市规划

城市的建设和发展是基于城市规划的，城市的规划必须要往立体型、可持续型和区域型方向发展。首先，城市规划不应停留在平面上，不应把形象工程放在第一位，不应忽视地下（排水排污管网，防震减震地基等）工程、空中（避雷设施，地质卫星遥感等）工程等的建设[16]。其次，规划要长期可行，并为城市的下一步发展留有建设空间和资源，努力提高基础设施的防御等级和年限，逐步淘汰“一年一遇”、“三年一遇”工程。最后，城市规划不是照搬照抄，要根据该城市的地质特征、自然灾害类型来合理规划。规划和建设城市基础设施、公共服务配套设施，应当充分考虑城市管理因素，满足城市长效管理要求。

2.加大基础设施建设

基础设施的规划和建设应先于城市的其他建设，应把基础设施建设放在首要、优先考虑地位。一方面要加大政府在基础设施方面的资金投入，除了保障性的教育、医疗、交通、供水、供电外，还要充分考虑到该城市的自然灾害情况，有针对性地强化此方面的防灾减灾建设；另一方面要加强已建设施的监督和维护，定期由专业人员对已建成的设施进行检查和维护，排除安全和质量隐患。

3.完善有关法律法规

我国的相关法律法规没有做到与时俱进，在城市发展的同时，标准和规范却没有发展。《中华人民共和国城市规划法》沿用了近20年，直到第十届全国人大常委会通过《中华人民共和国城乡规划法》才结束他的使命。《中华人民共和国防洪法》，仅规定“城市防洪规划要纳入城市总体规划”、“城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理”。《城市排水工程规划规范》2001年6月开始实施，但该规范已超过十年，它所涉及的城市排水系统规划和设计的技术标准，都适应不了城市经济和社会发展的要求。所以，要在城市发展的同时，完善有关法律法规，同时增强法律的效力和执行力。

4.提升公众防灾意识

防灾减灾不仅仅是政府的职能，作为公民自身也要提高防灾减灾意识，实现“公众参与，共同治理”的良好局面。首先，要积极配合和支持基础设施的建设；其次，要负起监督和保护公共基础设施的责任；最后，在面对自然灾害时要积极服从统一的指挥和引导，同时采取合理自救措施，在保证安全前提下帮助救援人员实施救援工作。

参考文献：

[1]马宗晋，高庆华.论人口—资源—环境—灾害恶性循环的严重性与减灾工作的新阶段[J].自然灾害学报，1992，1（1）：12-18.

[2]蔡立梅，周永章，石丙飞，等.自然灾害对广州城市建设发展的影响[J].中山大学研究生学刊，2007，2（28）：65-73。

[3]马宗晋，方蔚青，高文学，等.中国重大减灾问题研究[M].北京：地震出版社，1992.1-5.

[4]赵阿兴，马宗晋.自然灾害损失评估指标体系的研究[J].自然灾害学报，1993，2（3）：1-7.

[5]P iers B la ike，i Te rry C annon， Ian Dav is， et al。R isk： Na tural H azard， People. s Vu lnerab ility， and D isasters [Z] . London： Rout- ledge， 1994. 147- 167.

[6]浙江省住房和城乡建设厅.浙江城市建设统计年鉴[Z].中共浙江省委办公厅文印中心，2009.

[7]浙江省住房和城乡建设厅.浙江城市建设统计年鉴[Z].中共浙江省委办公厅文印中心，2010.

[8]浙江省住房和城乡建设厅.浙江城市建设统计年鉴[Z].中共浙江省委办公厅文印中心，2011.

[9]杭政办函.杭州市人民政府办公厅转国土资源局关于杭州市2010年地质灾害防治方案的通知[Z].[2010]126号.

[10]杭政办函.杭州市人民政府办公厅转国土资源局关于杭州市2011年地质灾害防治方案的通知[Z].[2011]100号.

[11]杭政办函.杭州市人民政府办公厅转国土资源局关于杭州市2012年地质灾害防治方案的通知[Z].[2012]116号.

[12]国家减灾中心灾害信息部.2009年全国自然灾害损失情况[J].中国减灾，2010，（1）：7-8.

[13]北京“7·21”特大自然灾害：暴雨冲刷出防灾意识[EB/OL].中国新闻网，2012-07-27.

[14]一场暴雨让北京软肋尽显[N].都市快报，2012-07-23（A03）.

[15]“九龙治水”凸显地下空间开发困境[N].新华日报，2012-

08-17.

[16]武宝平.市政工程中地下管线的问题与整改措施[J].机械管理开发，2009，4（24）：30-31.