浅析环境群体性事件中公民参与问题

王琴琴

摘要：随着近年来环境群体性事件的大规模密集爆发，一时间成为了社会及公众关注的热点和焦点。环境群体性事件的爆发，有着诸多方面的原因，但是其中最重要的原因之一就是公民的参与未能实现制度化和有序化，因此，从当前社会背景及制度等角度，对此问题进行了深入分析，并提出通过保障公民环境权利、完善环保参与制度以及发展环保社会组织等方式，实现公民环保参与的有序化和制度化。

关键词：环境；群体性事件；公民参与

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0031-03

2012年是我国环境群体性事件集中爆发的一年，短短四个月接连在四川什邡、江苏启东和浙江宁波发生了三起由于环境原因而引发的大规模群体性事件，2013年5月在云南昆明和四川成都又爆发了两起大规模环境群体性事件。环境群体性事件如此大规模密集爆发，使得其迅速成为了社会各界关注的焦点。环境群体性事件的大规模密集爆发有着多方面的原因，但是笔者认为其中最重要也最核心的一个原因就是公民缺乏有序政治参与的机制及保障。

一、环境群体性事件与公民政治参与

党的十八大报告中提出，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，生态环保问题正以前所未有的力度进入到政府以及公众的视野中，如何将经济发展和公众的环保诉求进行平衡，已经成为影响社会和谐稳定主要问题。近年来，群体性事件是社会管理的重点和难点，根据有关调查，其诱因主要有三类：拆迁征地、劳资纠纷、环境问题。而在这三大诱因中，环境问题所引发的群体性事件规模日益扩大，数量日益攀升，尤其是近两年，高发态势更为明显。相对于一般的群体性事件，环境群体性事件有着更为广泛的参与主体以及更为明确的诉求，这其中最凸显的就是公民的政治参与问题。

公民政治参与是一个公民社会中政治民主化的具体体现，是普通公民通过一定的方式和途径参与国家的管理事务，并试图影响公共决策的一种行为。在现代社会中，衡量一个国家的民主政治发展程度一个重要的指标就是公民政治参与得广泛与深入与否。我国当前处于社会变革及转型的重要时期，公众的民主意识、参与意识和权利意识正在逐步觉醒，而且，随着民主政治的不断发展和进步，公民将会更加主动积极地以多种方式参与到政治活动中，表达自己的利益诉求，但当前的现实却是公民政治参与的相关制度及环境却并不成熟，因此，环境群体性事件近几年的高发性和规模性实际上正是反映了政府在这方面的制度之缺和体制之弊。

回看近几年来发生的诸多环境群体性事件，可以看出环境群体性事件的解决已经陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的不良循环示范。但实质上，这样的一种解决方式不论对政府，还是对公众而言，都是一种“双输”甚至“多输”的结局：地方经济的发展失去了合法合规的项目，政府的公信力不断被质疑和挑战，公众也未能因此而获得更优的环境质量。因此，环境群体性事件所反映出的公民政治参与困局是从根本上破解这一难题的关键所在。

二、从公民参与视角审视环境群体性事件成因

环境群体性事件的发生，有很多方面的原因，但是从公民政治参与的视角而言，可以从以下几方面来进行分析。

（一）社会正处于环境敏感期

“环境敏感期”这个词是2012年《人民日报》在评论江苏启东环境群体性事件中首次用到的，十八大期间环保部部长周生贤在接受采访时，也提到了“环境敏感期”一词。实际上这一词主要包含两层内容：一是当前我国的环境问题日益突出。改革开放以来，在以经济建设为中心的路线指引下，经济建设取得了巨大成就，但由于在关注经济增长数量的同时忽视了发展质量，所以造成了巨大的环境欠账，导致今天面临的环境形势已经非常严峻，从大气、水到土壤等各方面都存在比较突出的环境问题。二是公民的环境维权意识日益增强。随着经济的发展和生活质量的提高，人们已经开始逐步从基本的物质生活需求向高质量的生活质量需求过渡。在保障基本生存权的同时，更是将清洁的水和空气等环境要求也作为了基本的利益诉求。最近几年频频爆发环境群体性事件的地区如厦门、大连、浙江、江苏、成都等都是我国经济比较发达、人们物质生活水平比较高的地区，其关注焦点已经从生存问题转到了生活质量问题，环境维权意识日益增强。因此，在上述两点的共同作用下，也就形成了当前社会所处的“环境敏感期”。

（二）政府的公信力备受挑战

政府的公信力是公众对政府及其工作人员的肯定程度和信任水平，也是一个社会中公民政治参与的方式和途径的重要影响因素。自改革开放以来，我国的经济及社会发展都取得了持续快速的发展，人民生活水平也有了显著提高，但是与之不相适应的是，由于社会利益的分化、价值取向的多元化以及新旧体制转型过渡中的冲突摩擦等多方面原因，许多地方政府的社会管理能力和公共服务理念都没有随之提高，与公众的期望相比还有较大差距。比如，政府在面临发展与环境的抉择时，在现行的地方政府考核制度影响下，往往更多倾向于经济利益的考量，而忽视公众的正当环境权益要求，在涉及比较敏感的环境信息时，往往进行有意无意的隐瞒，通过尽可能的方式使信息公示从时间上和空间上都缩至最小范围，避免使公众知晓。甚至直接充当污染企业的“保护伞”与民争利，这就使得公众对政府的信任度日渐降低。而当公众通过有序规范的参与方式比如依规上访，无法使自己的诉求获得回应、问题得以解决时，就导致公民政治参与的无序化现象出现，由此就更加恶化了政府的公信力形象。因此，在社会大环境中，政府公信力的缺失就致使公民在環境权利争取过程中无序化参与现象的出现。

（三）公民环保参与的制度不完善

公民环保参与的制度不完善，主要是指在涉及环境的项目决策方面的公众参与制度，有些流于形式，而没有真正发挥作用。目前，在涉及公民环保权利的参与制度方面我国有着相对完整的制度和规范，其中，最主要就是环境影响评价制度。这项制度的设立就是旨在于进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，并按照法定程序报批的制度，是实现环境信息公开和公众参与环保的一个基本制度。但是这项本该起到积极作用的制度在实际执行过程中，存在很多漏洞，落实情况并不好。比如四川什邡、江苏启东以及宁波PX项目中，环境影响评价均未达标，但是实际上在具体环节中，不同程度地存在信息公示不足、公众选择缺乏代表性、公众意见不被重视、参与过程不够完善等方面的问题，也才最后导致了环境群体性事件的发生。

此外，司法制度是社会正义的最后一道保障，同时也是公民政治參与的一个重要途径。法院作为超然于各方当事人的中立机构，应当有助于绝缘政府与公众间的直接冲突。但是长期以来，司法在解决环境权利纠纷中的作用并不大。根据报道，“十一五”期间，环境信访30多万件，行政复议2 614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件，真正通过司法途径解决的环境纠纷不足1%。在司法解决无力的情况下，就使得公众转而通过其他无序化的参与途径，比如群体性事件的方式将问题公开化，以此形成强大的舆论压力，引起政府重视，推动问题解决。

（四）公民社会组织发展缓慢

在现代公民社会中，公民政治参与的一个重要途径就是通过公民社会组织来实现。但是在我国，公民社会组织虽然经过改革开放三十多年的发展，取得了一定的成果。但是就总体而言，发展仍然比较缓慢。这种发展缓慢很大程度上来说是体制的原因所致，我国绝大多数社会组织是由党和政府所主导创建，尤其是那些有重要影响并且经过合法登记的组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。这与西方国家的民间社会组织相比，一些比较典型的特征如非政府性、自主性以及志愿性等则表现还不明显。在很多国家中，绿色环保社会组织是沟通政府和民意、公民积极政治参与的有效渠道。但是就我国目前的总体状况而言，我国的绿色环保社会组织存在着起步晚、发展不均衡、人才不足等问题。虽然由政府发起设立的环保社会组织数量较多，管理也比较规范，但是独立性不强；而由民间自发成立的环保社会组织虽然比较活跃，但也存在数量少、组织松散、工作随意性大等问题，还不能有效地担负起环保方面公民政治参与的作用。

三、完善公民参与机制，破解环境群体性事件困局

（一）保障公民环境知情权，重建政府公信力形象

前述提到，当前我国正处于环境敏感期，公众的环境意识和理性维权意识日渐提高，如何在此特殊时期重建政府公信力形象，笔者认为最重要就是保障公众的环境知情权。保障公民的知情权是政府赢得公众信任的前提和基础，延伸到环境领域来说，就是环境知情权。环境知情权是社会成员依法所享有的知悉和获取环境信息的权利，同时也是公众参与环境事务的前提条件和客观要求。世界上其他很多国家，都非常注重对公民环境知情权的保护，比如在法国的《环境法典》中明确规定：“人人有权获取有关环境的各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质行为的信息。”我国在2008年颁布的《政府信息公开条例》中，也明确规定了环境保护信息应当是重点公开的内容。但是实践中，获得环境知情权并不容易，存在申请公开难，尤其是在涉及一些污染企业的信息公开方面。因此，政府要想获取公众的信任，就应当摆正自身的角色定位，抛开固有的GDP至上的思维模式，将公众的环境权益保护作为自己的重要职责，切实贯彻落实环境保护和信息公开的相关法律制度，在实践中有效保护公众环境知情权的实体及程序方面权利，保障公众环境参与的实效性。

（二）完善公民环保参与制度，促使公共决策科学合理化

公民环保参与制度从广义上来说，包括环境知情权、环境参与权和环境救济权。前面我们提到了环境知情权保护的重要性，但是要想真正促使知情权落到实处，还需要环境参与权和环境救济权的综合作用方能实现。因此，要想使环境群体性事件从根本上得以解决，必须完善公民环保参与的相关制度。首先，完善环境影响评价公众参与制度，切实保障环境参与权。现有的关于环境影响评价公众参与的法律制度主要是2006年环保部发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，但是该《暂行办法》中有关公众参与的规定过于宽泛、模糊和可操作性不强，所以在发生的数次环境群体性事件中，都未能有效发挥作用，因此，应当从立法上进行相关完善，比如从程序上对于建设单位应当进行强制性的公示，并对公示内容做出一定限制，比如通过非专业化词汇使公众便于理解；在论证会或听证会公众代表的选择上，程序应该更为透明，范围应当更为广泛；同时，更为重要的就是要有相应的罚则，使得未按照法律规定保障公众环境参与权利的责任承担更为具体化和严格化，提高违法成本。通过强化公民环保参与的实效性，来实现公共决策的科学化及合理化。

其次，畅通公众的环境救济渠道。数次环境群体性事件的发生，其中大多都曾经试图通过法律的救济途径来解决，但是由于行政或司法的环境救济渠道不通畅，导致最后事件以非法律、非理性的方式爆发。因此，保障公众的环境救济权也是保障公众环保参与的重要内容。具体而言，可以从以下几方面做起：第一，建立以预防为主的救济制度。环境侵害一旦形成往往影响深远、遗毒无穷，如果救济能从事后提至事前，就可以有效避免事件的发生；第二，完善环境公益诉讼制度。尽管最新修改的《民事诉讼法》增加了环境公益诉讼的相关规定，但是对于原告主体资格并未做细则性规定，未赋予个人作为原告的起诉主体资格。因此，只有完善环境公益诉讼制度，才能真正疏通司法救济渠道；第三，建立多元化的环境侵害补偿制度。环境侵害往往影响范围广，一旦涉及赔偿，往往数额巨大。致害企业往往无力承担，受害者权益难以得到有效保障。为此，可以借鉴其他国家一些经验，在涉污染的高危企业中引入环境强制保险制度，从而通过社会渠道分担风险，以更有效地保护环境受害者的合法权益。

（三）培育公民意识，壮大环保社会组织

公民意识实际上不是中国传统所固有的，而是近代法治发展的产物。简单来说，就是指公民个人对于自己在国家中的政治地位及与国家关系的认知。它有两层含义：一是民众对政府公权力运作的认可与监督，二是对公共利益的自觉维护和参与。我国经过三十多年的改革开放和社会发展，已经在某种程度上形成了公民意识培养的土壤，但是由于数千年来中国传统文化中主要是小民意识、百姓意识，因此，当前社会中，公民意识还是需要通过各种途径和渠道来进行培育的。公民意识的具体内容包括参与意识、监督意识、法律意识和责任意识。但是其中最主要的一点，就是法律意识支配下的参与意识，也即公民的有序政治参与。这里所体现出的民主、参与、秩序等，对于当前解决环境群体性事件中所面临的问题，无疑是有根本性意义的。

公民实现有序政治参与的途径有很多，比如人民代表大会制度、政治协商制度、来信来访、座谈听证等，但是公民社会中不可忽视的最主要的途径之一就是通过社会组织来实现公民有序政治参与。因为，在当前社会转型的变革期及环境敏感期的背景下，要想有效解决环境群体性事件问题，仅靠政府的力量是远远不够的，必须要借助于社会组织的力量。所以，必须要重视和发展环保社会组织，尤其是具有民间身份的环保组织。这些民间环保组织往往拥有着政府所不具有的社会资源，这些资源如果能被有效利用的话，就可以起到化解矛盾冲突、消除政府与公众的对抗情绪的作用。通过组织的力量使得环境事件通过协商对话方式得以解决，而不致发展成为群体性事件。比如温州市的民间环保组织在2013年3月份组织的“江湖大会”，对温州的水环境形势及保护进行探讨交流，并就此与政府进行沟通，获得了比较良好的社会效果。因此，培育有利于社会组织发展的政策及制度环境，大力发展民间环保组织，对于从根本上解决环境群体性事件有着重要意义。

总之，随着环境群体性事件的频频爆发，它已经成为政府及社会公众都绕不开且亟待解决的问题。一方面这与我国当前所处的社会转型变革的时代背景以及公众日益高涨的环保意识和维权意识相关，另一方面更是由于当前的法律法规及相关制度缺乏对实现公民有序参与的规定和设计。因此，要从根本上解决环境群体性事件，必须要从法律及制度设计入手，切实保障并有效实现公民的环境知情权、环境参与权及环境救济权，从而确保政府公共决策的科学化、合理化及生态化。

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