基本农田空间优化路径思考—— 一种数量与质量并重的基本农田划定方法

■ 苏黎兰/杨 乃/张紫薇

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）信息工程学院，湖北 武汉 430074；3.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074）

基本农田空间优化路径思考
—— 一种数量与质量并重的基本农田划定方法

■ 苏黎兰1,3/杨 乃2/张紫薇2

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）信息工程学院，湖北 武汉 430074；3.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074）

为确保基本农田“总量不减少”、并且“质量有提高”，基本农田划定首先应识别、区分并调出现状基本农田中随着土地利用变化其性质已发生实质改变的土地利用单元，再根据一定的评价标准对补划指标分解，实现基本农田布局优化。以昌江黎族自治县为例，在分析现状基本农田布局的基础上，采用熵权系数法确定基本农田调整补划数量指标分解，并根据耕地适宜性评价成果优先选择高质量的耕地单元划入。结果表明：一是保证了补划基本农田数量上的合理性；二是空间分布上来看，将低等别、质量较差、严重沙化、因损毁等不宜农作的基本农田，以及现状基本农田中的非耕地、零星破碎、不易管理的基本农田调出，质量上满足基本农田的优质等级要求。

基本农田；熵权系数法；指标补划；适宜性评价

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地[1]。人口多，耕地少，优质耕地资源稀缺是中国的基本国情。我国实行最严格的耕地保护制度，基本农田是耕地的精华，因此耕地保护的重心是对基本农田的保护。从1988年湖北省荆州市监利县周老嘴镇设立第一块基本农田，我国基本农田保护已有20多年的历史。

1 基本农田划定方法与技术路线

目前，我国的基本农田保护工作主要依靠行政手段和法律手段进行，通过层层分解的方式，以上级下达保护指标，县、乡为具体指标落实单位的方式进行基本农田保护区的划定和保护[2]。

基本农田在划定初始并没有严格的质量要求。一些地方为了眼前的经济利益，将城市周边、平原地区的优质高产良田留做建设发展，而将区位条件、立地条件较差的耕地划入基本农田。各地基本农田划定不同程度地存在着划远不划近、划劣不划优、划零不划整的现象，有的地方甚至将基本农田上坡上山、下滩入海，使得一些“基本农田”只是形式上的“吃饭田”、“保命田”。基本农田划定中的这些不规范现象既与在中国保护耕地力度加大的情况下一些地方不正确的用地观念有关，更与缺乏科学合理的基本农田划定方法有关。因此，探讨科学合理的基本农田划定方法，既是解决目前基本农田划定中存在问题的途径，也是基本农田保护的前提和基础[3]。

许多学者对于基本农田保护的空间规划和指标分解方法进行了各种探索[4]-[8]，在基本农田划定过程中能够充分考虑耕地的自然条件和经济条件，尤其是越来越多的学者进行基于农用地分等定级成果对耕地入选基本农田研究[9]-[15]，体现了数量与质量并重的基本农田保护原则。结合现有研究，本文提出了一种合理确定基本农田保护规模使其“总量不减少”，并且，通过GIS工具分析与计算以确保其“质量有提高”的基本农田划定思路。基本农田划定首先应识别并区分现状基本农田中随着土地利用变化其性质已发生实质改变的土地利用单元，并将其调出，而剩余的应将其继续纳入基本农田保护范围；在此基础之上，根据一定的评价标准对上级下达的基本农田保护规模合理进行补划指标分解，并结合农用地分等定级成果在GIS环境下进行空间位置上的落实（见图1）。

本文以海南省昌江黎族自治县为研究实验区，主要数据资料包括：①昌江历年国民经济统计年鉴；②上级下达的昌江全县基本农田保护指标；③全国第二次土地调查获得的昌江1:1万土地利用现状图；④新一轮《昌江黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》土地利用规划修编的图件和文本；⑤昌江耕地适宜性评价成果图件。

2 实证研究

2.1 现状基本农田分析

昌江黎族自治县位于海南岛西北部，地势为西北低东南高，西北方海拔高30米，东南方海拔高达1654米。属典型的热带海洋性季风气候区，年平均气温24.3摄氏度，年平均降水量为1676毫米，日照充足，气候适宜。地沃物阜，农业资源得天独厚，具备发展高产优质高效现代热带农业的优势。

上轮规划的全县基本农田保护规模为30563.60公顷，耕地占基本农田的面积达到95%以上。随着当地社会经济急剧发展，由于规划实施监管力度不够制度保障不足，建设占用优质耕地资源问题屡有发生。将上轮土地利用总体规划图与最新的二调图进行叠加分析比对上轮基本农田图斑的属性表，经统计，有11198.43公顷的用地因用途为非耕地而必须被调出基本农田，而上轮规划确定的其他部分基本农田依照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等规定必须严格保护，原则上纳入本轮规划的基本农田保护范围。本轮规划上级下达的全县基本农田保护规模为29023.00公顷，由此，确定全县基本农田应补划指标为9657.82公顷，有待根据当地实际情况分解至下级行政区域。

图1 基本农田空间优化的技术路线图

2.2 基本农田指标补划

全县的基本农田变化△A=9657.82公顷为待补划总规模，进一步向所辖9个下级行政区域进行指标分解。令Ai0表示第i个下级行政区域现状的基本农田规模，Wi表示第i个下级行政区域的分解权重，则第i个分解单元的基本农田数量指标分解值Ai为：

根据当地统计资料，选取人口状况、耕地现状、后备耕地资源状况、灌溉条件和地质灾害隐患作为主要指标建立基于熵权法的昌江基本农田补划分解的指标体系：①基本农田保护数量与人口呈正比，人口越多区域所需保护的耕地和基本农田数量也越多；②现状耕地规模对未来的耕地和基本农田保护情况会产生较大的影响，具有一定的历史依赖性；③后备资源越多，基本农田分解指标一般也呈正相关性，各乡镇的后备资源统计数据通过MapGIS软件在全县后备资源库中读取；④类似于现状耕地和后备资源状况，灌溉条件相对好的区域也应划入更多的基本农田；⑤由于昌江地理条件特殊，属于地质灾害常发区，因此地质灾害隐患也宜作为基本农田补划依据，两者呈负相关性。另外，粮食产量、经济发展水平等其他因素通常也被作为基本农田划分的重要依据，但是考虑到昌江县域范围较小，这些因素在其范围内的差别不大，因而本文将其剔除。由此，根据熵权系数法计算可得全县分解到下级各行政单元应补划的基本农田数量指标（见表1）。

表1 基本农田补划指标分解表

2.3 基本农田布局调整

根据上文熵权系数法计算确定的基本农田补划分解结果仅为数量指标层面，进而还需要将其进行合理的空间布局，将基本农田保护目标落实到位。利用当地农用地分等定级工作中形成的耕地适宜性评价成果，按照适宜程度的高低顺序排序，优先选择高质量的耕地单元划入基本农田保护范围。

若以S1、S2、S3、S4分别表示非常适宜、比较适宜、临界适宜、不适宜四个适宜性等级单元的面积，对于分解到i行政单元的补划的基本农田规模Ai，当∑S1＜Ai时，再考虑继续加入适宜等级次之的S2，以此类推。

判断地块单元xj是否入选为基本农田，则xj应为一个二元变量（见公式2）：

首先，确定入选为基本农田的耕地需考虑基本农田保护面积的约束，应满足被入选耕地的面积之和等于基本农田保护面积，即根据熵权系数法计算确定的基本农田补划分解指标（见表1）。但实际操作中为了不破坏耕地地块的完整性，通常只能保证被入选耕地面积之和与基本农田保护面积接近，一般是略大于，以确保指标的完成。

其次，由适宜度等级较高的地块单元优先补划原则，令S1=1、S2=0.8、S3=0.6、S4=0分别表示高度适宜、中等适宜、临界适宜、不适宜四个适宜性等级（见表2），对应每个地块单元xj，其面积为aj且其耕地适宜性程度为Sk（k=1-4），实验区全域的适宜性匹配度同样作为基本农田调整目标。

表2 耕地地适宜性评价分级表

由此，本文基于熵权系数法对基本农田保护规模进行补划指标分解，并根据耕地适宜性进行补划指标空间定位的方法，构建的基本农田划定0-1整数模型见公式3，利用ArcGIS软件实现的最终结果如图2所示。

图2 基本农田调整结果图

3 结论与讨论

基本农田调整前后，根据当地实际客观确定指标分解权重，保证了补划基本农田数量上的合理性。从基本农田调整前后的空间分布上来看，将低等别、质量较差、严重沙化、因损毁等不宜农作的基本农田，以及现状基本农田中的非耕地、零星破碎、不易管理的基本农田调出；同时，将高等、集中连片的优质耕地等调入，划作基本农田保护范围。不仅从数量上保证了基本农田保护面积不低于省级下达的控制性指标，而且质量上满足基本农田的优质等级要求，很好地达到了上级对于本地区基本农田保护的控制要求。

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Thoughts on the Path to Spatial Optimization of the Basic Farmland—A Demarcated Method for Basic Farmland Based on Both Quality and Quantity

SU Lilan1,3, YANG Nai2, ZHANG Ziwei2
(1. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Faculty of Information Engineering of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 3. The Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei 430074, China)

In order to ensure “non-decreasing the amount of basic farmland” and “the improvement of quality”, firstly, we should recognize, differentiate and call out the land use unit whose nature has been changed with land use change from the current situation of basic farmland in terms of the demarcation of prime farmland; and then according to certain evaluation standard, resolving the index of supplement and demarcation; thus realizing optimal allocation for prime farmland. This paper focuses on the issues facing Changjiang Li Autonomous County. On the basis of analysis of current situation of basic farmland layout, it determines quantity index decomposition with regard to the adjustment and supplement and demarcation of basic farmland by using entropy coefficient method; and it gives priority to choosing high quality cultivated land unit to be classified according to the results of land suitability evaluation. The results show that the rationality of the quantity of supplement and demarcation of basic farmland has been ensured. From the spatial distribution, the basic farmland such as lower grade, poor quality, severe desertification, unfavorable farming, as well as the basic farmland such as non-arable land, scattered and broken, and hard to be managed of the current situation of basic farmland, should be turned out so as to meet the demand of high-quality of basic farmland.

basic farmland; entropy coefficient method; indicators of supplement and demarcation; suitability assessment

F602.1；F301.21

C

1672-6995(2013)12-0056-05

2013-07-20

中央高校基本科研业务费专项资金资助(CUGW110218)；国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金（CUGFP-1308）。

苏黎兰（1982-），女，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）讲师，管理学博士，研究方向为土地评价与土地利用规划。