关于差别化土地卫片执法检查的探讨

■ 吴学瑜/赵旭阳

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

关于差别化土地卫片执法检查的探讨

■ 吴学瑜/赵旭阳

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

当前土地卫片执法检查的任务主要是针对新增建设用地中的违法用地，其他破坏耕地和基本农田的行为游离于土地卫片执法检查之外。针对土地用途实行差别化的土地卫片执法检查：对于基本农田地块，将变化图斑类型分为占用基本农田进行明显建设和其他耕作层破坏两大类，其他耕作层破坏再细化为三类；对于非基本农田的耕地地块，根据耕作层破坏形式的不同，将变化图斑类型分为占用耕地进行明显建设和其他耕作层破坏两大类，其他耕作层破坏又细化为三类；对于非耕农用地及未利用地的地块，采取遥感影像上显示有明显建设迹象为变化提取标准，对于刚刚开始土地平整、临时堆物等尚未有实质性建设而不能断定为新增建设用地变化的情况，可不予提取。

土地；卫片；执法检查；差别化

1 土地卫片执法检查工作现状及存在问题

1.1 工作概况

卫片是利用卫星遥感监测等技术制作的叠加监测信息及有关要素后形成的专题影像图片[1]。土地卫片执法检查就是依据卫片对一个行政区域的土地利用情况开展执法检查，发现、制止并查处违法用地行为[2]。国土资源部自2000年开展土地卫片执法检查工作，至今已有13个年度。从2000年北京等25个省、区、市66个城市开展第一次全国土地卫片执法检查，到2008年度全国土地卫片执法范围扩至全国172个城市，再到2009年度全国土地卫片执法检查实现了覆盖全国全部县级行政区，土地卫片执法检查在有效遏制违法用地、严格土地管理秩序方面起到了重要作用。尤其是自2008年监察部等三部委联合出台《违反土地管理规定行为处分办法》后，国家开始以土地卫片执法检查结果为主要依据启动对地方政府的考核和问责，地方政府对土地卫片执法检查工作高度重视，进一步推进了违法用地治理工作。

1.2 当前存在的问题

由于土地卫片执法检查从一开始就与年度遥感监测新增建设用地相承，尤其是自2010年度以来，为避免重复劳动，节省人力物力，提高工作效率，土地卫片执法检查直接依据年度遥感监测和变更调查成果开展工作[3]，这使得土地卫片执法检查的任务主要是针对新增建设用地中的违法用地（以下简称违法新增建设用地）。

在当前严守耕地保护红线的大背景下，发现并查处违法新增建设用地是执法检查的重中之重，但就笔者多年从事遥感监测、土地卫片执法检查工作的经验来看，国家土地卫片执法检查工作不应仅局限于发现并查处违法新增建设用地，同时应对破坏耕地和基本农田的其他行为进行密切监控和查处。以天津市开展的2012年上半年遥感监测工作为例，将宝坻区2012年6月份的遥感影像比对2011年度土地利用数据库进行变化解译，发现新增建设用地图斑29.82公顷（其中占用基本农田2.44公顷，占用一般耕地18.6公顷）；农业结构调整占用基本农田0.24公顷；基本农田上堆土堆料等其他变化12.13公顷；一般耕地（基本农田以外的耕地）上挖土或进行平整场地等29.74公顷；一般耕地上堆土堆料等0.23公顷。各用地变化比例构成见图1。

图1 2011-2012年宝坻区遥感解疑发现变化构成情况

从变化构成来看，新增建设用地变化只是侵占耕地或基本农田的一部分，占变化总量的41.33%。可见，在当前各地高度重视土地卫片执法检查的大背景下，如果土地卫片执法检查工作仅以发现并查处违法新增建设用地为重点，那么其他破坏耕地和基本农田的行为（耕地上挖土挖坑41.21%，基本农田上堆土堆料16.81%，农业结构调整占用基本农田0.33%，耕地上堆土堆料0.32%）就会游离于土地卫片执法检查之外，违法行为将无法得到有效遏制，为今后耕地和基本农田的有效保护埋下隐患，在一定程度上威胁着18亿亩耕地红线的守护。

2 差别化土地卫片执法检查的必要性和作用

随着城镇化、工业化的不断推进，人地矛盾日益突出，在经济利益的驱动下，侵占基本农田和耕地的现象时有发生，违法用地的表现形式也呈多样化。为进一步严格保护基本农田和耕地，有必要改变当前土地卫片执法仅针对新增建设用地的状况，而采取依据不同地类构建差别化的土地卫片执法检查工作体系，从而实现最严格的土地管理。

2.1 有利于严格保护基本农田

基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”[4]。国家对基本农田实行特殊保护，规定了基本农田“五不准”,除不准国家重点建设项目外的非农建设占用外，还不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设；不准将耕作条件良好的基本农田纳入退耕还林范围。而在当前农业现代化的大背景下，也出现了不少借现代农业为名，破坏基本农田的现象。例如破坏基本农田的佛山南海里水镇金利村观赏植物培育基地[5]，破坏基本农田的四川泸县西南现代花木生态产业园项目[6]。

因此，除对新增建设占用基本农田进行土地卫片执法检查外，对其他破坏基本农田的形式，也要纳入土地卫片执法检查，才能做到严格保护基本农田。

2.2 有利于守住18亿亩耕地红线

耕地是人类获取食物的重要基地，切实保护耕地是我国的基本国策。面对城镇化、工业化过程中，耕地逐年减少的情况，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。党的十八大报告也指出，要严守耕地保护红线，严格土地用途管制。对于耕地，国家也实行特殊保护，严格控制耕地转为非耕地。对于某些破坏耕地的行为，按照国家规定要受到刑事处罚，主要是行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染[6]。而在当前大力发展现代农业的情况下，为进一步有效保护耕地，国土资源部和农业部联合出台了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，规定：兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。国家在对耕地的保护上，较在基本农田的保护上略轻，没有严格禁止在耕地上进行农业结构调整、进行绿色通道和绿化隔离带建设等。但为了守护18亿亩耕地红线，土地卫片执法检查不应仅限于违法新增建设用地，还要考虑到国家禁止的其他破坏耕地的行为，如在耕地上非法挖沙、取土等破坏耕地行为。

3 构建差别化土地卫片执法检查体系

综上所述，不同的地类，国家的管理标准是有差别的，因此有必要针对不同的土地用途，实行差别化的土地卫片执法检查。构建差别化的土地卫片执法检查体系，即土地卫片执法检查不仅检查新增建设用地情况，同时兼顾耕地和基本农田破坏情况，从而达到切实保护有限的耕地和基本农田的目的。

第二次土地调查后，国家和地方均建立了土地利用数据库，且采用年度变更调查的方式逐年更新，保持土地调查数据库的现势性。这为采用后影像与数据库比对发现土地利用变化提供了条件。结合土地利用数据库中特定用途的地块，实行不同用途的土地利用变化发现标准，以便有针对性地进行土地卫片执法检查。

图2 差别化土地卫片执法检查示意图

3.1 对于土地用途为基本农田的地块

采取遥感影像上显示耕作层破坏为植树造林、堆土、堆料、挖塘养鱼、畜禽养殖、城市绿化、土地平整、建设等即提取变化的标准。根据耕作层破坏形式的不同，将变化图斑类型分为占用基本农田进行明显建设和其他耕作层破坏两大类，其他耕作层破坏再细化为植树、绿化，农业结构调整（包括挖塘养鱼和进行畜禽养殖）和其他三类。

3.2 对于土地用途为非基本农田的耕地地块

采取遥感影像上显示耕作层破坏为堆土、堆料、挖坑、设施农业附属设施、建设等即提取变化的标准。根据耕作层破坏形式的不同，将变化图斑类型分为占用耕地进行明显建设和其他耕作层破坏两大类，其他耕作层破坏又细化为耕地挖土、挖坑，堆物等占用，设施农业附属设施建设三类。

3.3 对于土地用途为非耕农用地及未利用地的地块

采取遥感影像上显示有明显建设迹象（如塔吊进入、工程开挖、地面硬化、建筑物在建或建成等为标志）为变化提取标准，对于刚刚开始土地平整、临时堆物等尚未有实质性建设而不能断定为新增建设用地变化的情况，可不予提取。这样可以保证土地卫片执法检查变化图斑基本为实地已建设图斑，减少土地卫片执法检查工作量。

表1 不同地类变化图斑提取标准表

图2示意了根据土地用途，构建差别化的土地卫片执法检查体系。

为实现管理的标准化和规范化，还可以对土地卫片执法检查中不同类型的变化图斑进行编码。表1显示了不同地类变化图斑提取标准的对比情况。

4 结语

随着《违反土地管理规定行为处分办法》的出台和实施，国家和地方政府高度重视土地卫片执法检查结果，土地卫片执法检查对遏制违法用地、保护耕地和基本农田发挥了重要作用，违法用地呈逐年减少趋势。根据年度卫片执法检查结果，全国从2007年至2010年，违法违规用地比例连续4年下降[7]。文章从差别化土地卫片执法检查数据源入手，探讨了差别化土地卫片执法检查的必要性和具体做法，以期通过差别化土地卫片执法检查达到更有效地保护耕地和基本农田的目的。

[1]国土资源部.土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)[J].资源与人居环境,2010(6):17-21.

[2]国土小知识.什么是卫片执法检查[N].海宁日报,2011-06-24(05).

[3]国土资源部.国土资源部办公厅关于开展2010年度土地矿产卫片执法检查验收工作的通知[J].国土资源通讯,2011(15):40-43.

[4]李军.如何守住18亿亩耕地红线?[N].中国环境报,2012-11-27(08).

[5]陈博齐.园艺项目破坏基本农田还获嘉奖？[N].信息时报,2013-10-23(A25).

[6]中央电视台《焦点访谈》.土地监管之困(一)基本农田咋成了花木园[R/OL].(2011-05-03)[2013-11-4] http:// news.cntv.cn/china/20110503/110708.shtml.

[7]刘振国.全国违法违规用地比例连续4年下降[N].中国国土资源报,2011-12-27(01).

[8]国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知[J].国土资源通讯,2003(12):13-15.

[9]最高人民法院.关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释[Z].北京:最高人民法院,2000.

Discussion on Differential Land Satellite Image Law- Enforcement Inspection

WU Xueyu, ZHAO Xuyang
(Tianjin Cadastral Management Center, Tianjin 300042,China)

At present, the major task for land satellite image law- enforcement inspection is aimed at illegal use of land in newly-added construction land; while the other destruction of arable land and basic farmland are free from land satellite image law- enforcement inspection. This paper offers that we should carry out differential land satellite image law- enforcement inspection for land use. The specific methods are: for basic farmland plot, we can divide change pattern spots into occupying basic farmland to conduct significant construction and other plough layer destruction; and then other plough layer destruction can be broken down into three categories. For cultivated land plots which is not basic farmland, we can divide the change pattern spots into the above two categories according to different damaged patterns of arable layer. For agricultural land which is non-arable land and unused land, we can extract the standard according to the signs of construction which is shown on the remote sensing image. As for the land which is just getting started in land leveling and temporary piled up, which have not yet been the substantial construction and cannot be expected to newly-added construction land, we cannot extract the standard.

land; satellite image; law- enforcement inspection; differentiation

F407.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0026-04

明确工作原则 推动土地矿产卫片执法检查工作

2013年4月24日，国土资源部印发通知和工作方案，启动2012年度土地矿产卫片执法检查。国土资源部表示，将进一步突出工作重点，加大对重点地区的监督检查力度，直接查处或挂牌督办重大典型案件。为外界所关注的“6·30”政策，将停止执行；其他有关政策，比如“检查时段”、“保障性安居工程建设用地”、“国家和省级重点工程项目用地”等，延续不变。国土资源部提出了“简化程序、突出重点、分工负责、协同推进”的工作原则，并对部与省、市、县三级政府及国土资源主管部门分级负责提出了明确要求。其中，国土资源部负责督促、检查和指导，省级国土资源主管部门是组织工作主体，市、县国土资源主管部门具体实施。

2013-07-26

吴学瑜(1977- )，女，天津市人，天津市地籍管理中心高级工程师，管理学硕士，主要从事土地调查、登记与遥感监测研究。