街道办改革的存废博弈

韩永

因撤销街道办而声名远扬的安徽省铜陵市，正在面临一个现实的难题：在这项改革中得以壮大的各个社区，如何抵挡来自区一级政府的行政摊派？

这涉及到这项改革的一个关键问题：如果接受这种摊派，社区就会成为第二个“街道办”，其自治的空间将被大大挤压；而人、财、物均受区里制约的社区，又如何拒绝这种摊派？

中国街道办的改革，历经反复，如今走到了一个检验成色的阶段。在“下改上不改”的大环境下，它依然停留在“只见星火，不见燎原”的尴尬阶段。

街道办的“事”与“权”

2009年6月份，成都市新鸿路街道办事处公布了一份权力清单，共有417项权力。这个结果甚至吓了街道办官员一跳。一位街道办副主任说，他们自己都没想到会有那么多权力。

上世纪90年代，中国曾经历过一轮街道办权力的扩张。当时，中国的城市渐渐从单位制体制走出，大量“单位人”走向社区，街道的工作一时呈喷薄之势。但与之相关的权力配置，却依然停留在计划经济时代，“事”与“权”之间的矛盾凸显。这一景象，很像如今的社区问题。

为缓解上述矛盾，各地纷纷向街道办“放权”。1997年，上海市通过了《街道办事处条例》，推动市、区两级政府及职能部门的权力向街道办下放。

北京市则赋予了街道办对辖区管理总负责的地位。街道办对职能部门的派出机构具有领导权或统筹协调权，同时具有综合执法权。

上述改革在全国产生了很大影响。它标志着中国“两级政府，三级管理”（即市、区两级政府，市、区、街道三级管理）体制的形成，这一体制一直延续至今。

改革带来另一个问题，放权过程中，街道办的权力清单日益拉长，渐有成为一级政府之势，“权”越来越大的同时，“事”却越来越少。

区里交给街道办的事情——不管是管理与服务事项，大多与居民有关。现实中这些事项往往被交给与居民联系更近的社区来做。这导致了街道和社区职能的高度重叠，街道蜕化为区政府和社区之间的“二传手”。

“事”下放到社区，但相关的“财”权却没有放下去。区里下拨的经费，往往留在了街道办。形成了一个“财”与“事”之间倒挂的局面：不做事的街道办财力丰厚，做事的社区却财力稀薄。

除了掌“权”之外，街道办越来越无事可做。铜陵市民政局副局长王世平告诉《中国新闻周刊》，到了后来，街道办所做的主要工作只剩下一项，即招商引资。

王世平说，在当地，一个管辖五六万人、八九个社区的街道，每年的运转经费有一两千万元，而分到每个社区的运转经费，一年才几万块钱。

一个手伸得太长的政府，往往倾向于机构扩张。这个思维方式不改变，就不会有实质性的机构改革。

没钱的社区怨声载道，权钱在握的街道办则成为腐败的一个重要源头。北京市一位曾担任街道办副主任的基层官员告诉《中国新闻周刊》，在一些辖区内经济实体较多的街道，其一把手的经济动员能力，甚至比区长还大。

撤销与恢复

街道办利用手中掌握的人、财、物，正在成为一个资源的分配者。并以此控制社区，使其不断偏离自治的方向，成为行政管理体制的一部分。这样，原来的“三级管理”就异化为“四级管理”。

2000年11月，民政部颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出“改革城市基层管理体制和运行机制”。此后几年，青岛、南京、北京、武汉等地相继试点改革街道办。

最初，试点地区大多尝试撤销或改造“街道办”：青岛和南京撤消了一个街道办，由社区直接对接区政府；北京则设立了一个街道级的社区组织，把街道“改造”成为一个社区；武汉的“百步亭模式”，则以一个半行政半自治的“管委会”取代了街道办。

街道办被撤后，其原有的职能被“肢解”：一些管理职能上移，交给区相关职能部门，其服务职能则下放至整合后的社区。社区成立服务中心，承载这些下放的职能。

由于街道的很多职能此前已经转移给社区，所以这一改革最大的变化不在“事”上，而在“人”上。为了减少改革的阻力，从街道分流到社区的人员，通常会在身份和待遇上维持原状。

北京的鲁谷社区对街道办进行改造，使其蜕化为“社区”，改造的核心，是剥离部分职能。

在这次改革中，鲁谷社区共让渡了28项职能，比例达26%。其中9项让渡给相关职能局，6项转给社区自治机构，6项转给社保所，合并职能6项，撤销1项，另有一项转为市场化运作。

职能减少了，机构也相应减少。整合后的鲁谷社区，内设机构减少了73%，公务员编制减少了57%，处级干部减少了40%。中央编译局比较政治与经济研究中心研究员陈雪莲曾做过测算，通过这一改革，鲁谷社区每年节约行政开支200余万元。

2004年，在鲁谷社区所在的北京市石景山区网上评议政府榜上，该社区名列第一。2006年，“鲁谷模式”推广到北京市石景山全区。

但2011年8月，石景山区向辖区内除鲁谷以外的8个街道下发通知，要求它们重新拆分曾模仿鲁谷而合的机构。此举被认为“鲁谷模式”的推广遇阻。鲁谷社区自身也在发生着一些变化：到2011年底，其处级领导已由改革之初的6人，增至12人。其事业编制的人数也大幅增长。

与鲁谷社区“齐步走”的国内其他几个试点，也都陷入类似的困境。南京淮河路街道办事处被撤销4年多后，被迫恢复，并入另一个街道。

这一轮改革失败的原因，被大多数人归结为“下改上不改”。街道办撤销后，其原来的上一级区政府，不得不直接面对数倍于街道办的社区组织，原来交给街道办做的工作，或囿于能力，或囿于自治性质，社区衔接不畅，区政府的压力陡增，于是寻求让街道办恢复原状。

市委书记的思考

就在街道办改革陷入低谷时，安徽铜陵——一座长江中下游南岸的小城，开始了新的尝试。

2009年，铜陵市委书记姚玉舟开始提出街道办改革。有一次他问及一个街道每年要花多少钱，相关官员答复说好几百万。姚是社区研究的能手，在中央党校学校学习时，他的论文就是关于社区建设。得知现状后，姚玉舟说，一个街道没有什么事还要花那么多钱，要对其存在的利弊进行研究。该市民政局随之开始展开调研。

除了费用的考虑，姚玉舟还从管理与自治的收益对比方面思考这场改革。他说，在居民自治程度较高的西方国家，居民参与社会的自觉意识比较强，打小孩都会有邻居报警。这样政府的管理成本就会很低。“自律的成本是最小的。而自治产生自律”。

而在管理惯性较强的中国，有时候政府为百姓办了事，还会遭抱怨，这是由管理惯性催生的被管理的惯性。“与其这样，不如让老百姓自己管理自己的事。”

2010年8月，该市铜官山区撤销了全部6个街道，将49个社区撤并为18个，对上直接面对区政府。

与此前其他地区的改革相似，官山区的街道办撤销后，原有的城管等执法职能上交至区职能部门，原有的公共管理、服务及审批职能则下沉到社区。调整后的社区设立一个公共服务中心，来承接这些职能。

铜陵市社区办主任毕茂东告诉《中国新闻周刊》，该市的改革突出了对居民的服务。在这方面，他们有一个“网格化”的制度设计：在社区内，300位居民被分成一个网格，由一位社区工作人员对口服务，这是他们工作之外的“课外作业”。服务的效果，由第三方机构定期评估，结果与工作人员的绩效工资挂钩。

2011年7月，铜陵将另一个主城区狮子山区的4个街道撤销。至此，“街道办”从这座城市完全退出。

第二个街道办？

民政部一直关注铜陵的试验，2011年4月份，在一次对铜陵模式的论证会上，民政部基层政权和社区建设司司长詹成付说，尽管官山区的改革还需要完善，但“方向是正确的”。

2011年7月，民政部将铜陵官山区确定为全国社区管理和服务创新试验区。当年9月份。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华在接受媒体采访时表示，铜陵的探索符合社会发展趋势和要求，民政部将在铜陵改革效果评估的基础上，决定是否推广。

在上述采访中，王金华同时表示，街道办的撤销是一个趋势。

“趋势”的说法引发了基层强烈关注。媒体报道称，有的街道办工作人员已经开始担心自己的饭碗。随后，北京、上海、广东、深圳等地纷纷表态：不会撤销街道办。

一位多年跟踪街道办改革的学者告诉《中国新闻周刊》，民政部和地方政府的表态，展现了这场改革的两股力量：在加强和创新社会管理工作中负有重要职责的民政部，希望推动此事，而对改革的后果顾虑重重的地方政府，则倾向于谨慎从事。这位学者说，街道办改革一事，至今没有在国家层面提过，只是民政部在推动。

仅仅对社区拥有业务指导权的民政部，若不能取得地方政府的支持，很难单独推动此事——无论街道办还是社区，实行的都是属地管理。这位学者说，民政部一直希望能找到一些有改革精神的地方官员，共推此事。

事实上，地方政府的反弹式表态后，民政部很少再有此类表态。

铜陵市民政局副局长王世平告诉《中国新闻周刊》，民政部现在对铜陵模式的态度是：该模式适合在中小城市推广，而大城市尚须另辟蹊径。这是因为街道办撤销以后，大城市与中小城市的区政府在管理上的承受力不同：小城市人少地小，区政府支撑无碍，而像北京这样的大城市，一个街道办管辖的范围，有的相当于一个区甚至一个市，撤销以后，区政府能不能管得过来，尚存疑问。

这涉及到这项改革的一个深层次问题：政府职能不转变，机构改革能走多远？“一个手伸得太长的政府，往往倾向于机构扩张。这个思维方式不改变，就不会有实质性的机构改革。”上文提到的学者说。

来自区政府的压力，已经开始在铜陵蔓延。该市社区办主任毕茂东告诉《中国新闻周刊》，那些习惯于对街道办下达指令的区级职能部门，正在向社区下达五花八门的指令。“现在布置的任务不是少了，而是更多了。”有人担心，这些掌握着人、财、物大权的区政府，会不会把社区改造成第二个街道办？