政府信息公开步入“深水区”

申欣旺

中国政府开始发力解决信息公开中的“疑难杂症”。7月初，国务院办公厅下发《当前政府信息公开重点工作安排》的通知，部署推进行政审批、财政预算决算和“三公”经费、保障性住房、环境保护等九大重点领域信息公开。

从形式上来看，这份通知并非首创。2012年4月下旬，国办曾下发类似通知，其中八大领域相同，此次增加了行政审批领域信息公开。

中国人民大学法学院教授莫于川认为，“出现这种情况，实际上因为政府信息公开工作已经触及复杂的领域，暴露出来的都是疑难问题。”

北京大学公众参与研究与支持中心在过去五年持续关注、评估政府信息公开工作，中心主任、北京大学法学院教授王锡锌说，“此次通知中所涉及的领域实际上都是过去应该公开的，但因为各种阻力而没有做到。”

莫于川曾参与《政府信息公开条例》起草，对这条例实施五年的情况，他的看法是，“总体上说取得了一些成绩，但远未达到预期的立法目标，作为行政法规，条例的效力等级并不低，仅次于法律，但实施的效果却不理想。”

尽管如此，莫于川仍然认为，此次的通知有可能在改革比较沉闷的情况下，起到一个推动的作用。

谨慎乐观

与2012年的通知相比，两份通知形式上大体一致，但内容上有诸多新意。

两相对照，2013年的工作安排增加了“行政审批领域信息公开”，“重点围绕投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可、工商登记审批等方面，及时公开取消、下放以及实施机关变更的行政审批项目信息。”

这意味着，政府信息公开这一持续多年的工作和新近的改革结合起来。此前，国务院决定取消和下放的133项行政审批项目，其中，取消的数量达到107项，超过总数的80%。改革的目的则是要尽快降低市场准入门槛，从体制机制上给市场主体松绑，进一步激发企业和个人创业的积极性。

莫于川认为，“信息公开与当前改革及时配套，恰到好处，信息公开工作做好了，就能产生改革的合力。”

目标更为具体、任务更为细分也是此次通知的亮点。比如推进财政预算决算和“三公”经费公开领域，新一届政府承诺“三公经费”只减不增，此次通知要求，“‘三公经费预算决算总额和分项数额增长的中央部门，要细化说明增长的原因。”

此外，通知还提出了新的目标：“细化中央部门2014年预算编制，将公务用车购置和运行费细化公开为购置费和运行费。”

令人期待的是，通知提出“争取2015年之前实现全国市、县级政府全面公开‘三公经费。”由于地方的“三公”经费涉及利益和关系更为复杂，普遍认为，这项工作更为艰难。但通知专门提出此项要求，如何推进，备受关注。

类似细分目标的做法实际上已经具体到每一个重点领域。

以环保信息为例，“扩大公开细颗粒物（PM2.5）、臭氧等空气质量新标准监测信息的城市数量”；“推进减排信息公开”等为今年首次提出。莫于川认为，这意味着，政府主动公开的领域在实质性的扩大。

2012年虽然提出“推进重点流域地表水环境质量信息公开”，但具体如何做却语焉不详。今年则明确要求“做好重点流域断面水质数据、地表水水质自动监测数据等信息公开工作，加大集中式饮用水水源地水质状况等信息的公开力度”。

细化还具体到“建设项目环境影响评价信息公开。主管部门要明确相关要求，指导全国环保部门实行环评受理、审批和验收全过程公开”。

“过去很多工作提出来，但是对于怎么落实没有具体的时间表和路线图，实际上很难推进。相比之下细分具体的目标和任务，这是今年重点工作安排的一个亮点。”王锡锌说。

在公开领域、公开指标的细化之外，具体负责落实单位的明确也被认为是务实的表现。

此种做法在2012年的通知中已予以明确，细微变化是，2013年改变了在“财政预算决算和‘三公经费公开”领域增加了审计署作为落实单位。王锡锌认为，“对于落实单位的调整，说明责任问题开始受到重视，这实际上涉及到执行和保障方面的要求，可以看成是对症下药。”

不按时公开怎么办？

责任追究向来被认为是中国各种立法、改革中的弱项。

2011年3月国务院第四次廉政会议要求各中央部门务必于当年6月将本部门“三公”经费支出情况向社会公开。实际上如期公布的仅有科技部，但对于没有如期公开“三公”经费的行为，却没有任何责任追究。

也因为此种原因存在，莫于川对此次政府信息公开的举措能否落实，仅保持谨慎乐观。一方面，牵头单位的明确，有利于责任追究；但另一方面，该通知并无责任追究的相关规定，是否会陷于过去流于形式的境地，目前仍不好判断。

莫于川回忆，“我们给《政府信息公开条例》专设第四章规定保障措施，大约有10项左右的政府信息公开制度运行的监督与保障措施，目前的情况表明，规定得再好，不落实也没有办法，各级官员天然趋向不公开，保障措施能否落实，决定了下一步政府信息公开的成效。”

在所有的保障措施中，行政诉讼被认为是重要的一环。

《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

不过，在目前的情势下，信息公开行政诉讼受制于诸多因素，救济乏力。

首要难题是政府信息公开与保密之间的纠结关系。尽管政府信息“以公开为原则，不公开为例外”被认为是法治政府应当遵循的基本理念，但实际情况是，《政府信息公开条例》作为行政法规，其效力低于《保密法》。

莫于川说，“《保密法》实际上成了政府官员逃避信息公开的‘合法手段，通常的做法是，做出的具体行政行为可能会具体地伤害行政相对人利益时，相关政府机关以保密为由，对作出该行为的相关文件加密，行政相对人的利益即便受到伤害，也因为无法通过正常渠道获取文件，没有办法提起行政复议和行政诉讼。”

此种困境并非无解。在莫于川看来，这种行为已经违反《公务员法》关于不得滥用权力的规定，应当依法追究责任。“政府信息公开是依法行政的一个环节，需要依靠其他法律法规配套保障，关键在执政者敢不敢下决心。从推动廉政建设、追求良法善治的角度看，政府信息公开的投入产出效率高，是打破阻力推进改革很好的抓手和切入点。”

障碍还包括地方政府的干预。东部某省一位资深行政审判法官透露，“在一起政府信息公开案件中，基层法院准备判该省省政府违法，该省政府某领导指示省政府法制办把基层行政法官召集开会，统一思想，提出的要求是不能判省政府违法。”

记者获悉，在此过程当中，法官与干预者也有交锋，但最终扛不住压力听从了省政府的安排。莫于川说，这种干预使得司法在面对政府信息公开诉讼时，保持尽量远离的姿态，实际上也是无奈之举。

信息公开下一步

种种问题，王锡锌认为，目前的政府信息公开工作已经逐渐进入深水区，问题都已经暴露出来。

以地方政府“三公”经费公开为例，此项工作各地早有尝试。湖南某县曾高调推进此项工作，并在所有部门进行排名，增长排名靠前的部门负责人要公开说明情况。但此项工作推开不久便遭抵制，以接待费为例，大部分是接待上级政府官员，没有钱接待，很多工作都无法开展。

莫于川说，“地方政府公开‘三公经费实际上就是得罪上级，最典型的是四川白庙，搞了公开之后，上级领导再也不去了，一个地方要是这样的话，工作就没法做了。”

这种困境实际上也反映了整个政府信息公开的核心问题：任何一项公开触动的都是官员们自己的利益，但推动政府信息公开却又需要依靠这些官员去做。

鉴于目前立法层面并无出台《政府信息公开法》或修改《保密法》《政府信息公开条例》的计划，从立法层面上理顺二者关系可能性不大。

而行政诉讼的问题有赖于行政审判体制改变。莫于川认为，正在进行的《行政诉讼法》修改有望实现一定程度的改变。

在体制性改变没有太大可能的前提下，在王锡锌看来，最重要的是执政者对政府信息公开的理念认同，“今天行政体制改革，实体结构的调整非常复杂也非常困难，通过政府信息公开这种治理的技术变革，推动治理结构的改革，是一个很好的方式。引入更高的透明度，能够促使体制结构得到优化。”

“未来应当在权力行使的过程、财政预算决算、公用企事业单位、重大招投标领域等领域推进信息公开，确保政府行为纳入公众监督之中。”王锡锌特别提到的是，“应当适时推动官员信息公开，解决决策中的利益冲突问题，落实政府伦理、重建公共信任，而不仅仅是防止腐败。”

鉴于任何改革都会碰到阻力，王锡锌建议， 应该“通过自上而下的政绩考核，以及自下而上公众参与形成的推力，以及建立责任追究制度带来的压力，共同把政府信息公开推入良性的轨道”。