中国决策过程中的政府领导体制透视

曾毅

[摘 要]近来中国退休领导人的回忆性文献尤其是《朱镕基讲话实录》的出版，为我们从决策过程的角度理解中国政治体制提供了宝贵资源。中国政治体制中的行政首长负责制与党的集体领导制度的关系、分管领导体制与归口管理制度的关系以及综合协调制度，都在《实录》中得到全面体现，同时它也生动地揭示了既定政府领导体制下的政策执行机制的难题。从决策过程看，党的集体领导制度更加制度化、政府有了更大的政策动议权、市场也成为一种重要的政治权力力量。

[关键词]朱镕基；党政关系；政府领导体制；政策执行机制

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01006607

国内外关于中国政治的研究主要集中于中国政治的“变”，诸如中国共产党的适应性转型、国家与社会关系、中央与地方关系、政治与市场关系、决策过程等方面。但是，这并不意味着我们对于中国政治中的“不变”即政治体制层面的东西已经认识很清晰了。《朱镕基讲话实录》（1～4卷）（简称《实录》）与《朱镕基答记者问》，以及通过大量高层访谈而形成的江泽民传（《他改变了中国：江泽民传》），为我们理解中国的政治体制提供了最为权威和最有价值的文献。本文以《实录》为主要线索，力图在决策过程层面重新认识总理负责制、分管领导制等方面的中国政府领导体制，以及与领导体制密切相关的政策执行机制问题。

一、政府总理负责制与党的集体负责制

根据1982年宪法，国务院实行总理负责制。在中国的政治体制中，总理负责制不同于西方议会制下的内阁责任制，而是共产党领导下的集体负责制。因此，一个常识是，理解中国政府领导体制不但要读宪法，还要读中国共产党党章。党章第10条规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”国务院总理首先是政治局常委会委员，这个政治身份是理解总理负责制的前提。换句话说，在国务院，实行总理个人负责制；而在政治局和政治局常委会，作为委员的总理必须服从集体及政治局常委会的决定。

与此相对应，总理负责制的事项首先在党的委员会那里得到认可或通过。党章第15条规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”也就是说，无论是重大人事安排，还是事关全局的经济政策以及政府管理体制的改革，都首先需要政治局及其常委会做出决定。

个人负责制和集体负责制的结合机制是党的组织。在党的组织方面，除了前述的常委会外，党组是另外一个重要组织。在中央国家机关即国务院中设党组，国务院党组只能对其上级机关即政治局常委会及其办事机构书记处负责，即党章第47条规定的“党组必须服从批准它成立的党组织领导。”

党章的相关规定是理解总理负责制的前提。党章中无论是关于党员的行为准则的规定（第16条），还是上下级党的组织关系的规定（第46～47条），以及关于党的权限的规定（第15条）和个人负责与集体负责关系的规定（第10条），都意味着总理负责制的前提是党的领导下的集体负责制，国务院事关全国的重大决定都首先是党的决定。

在熟悉党章的同时，还应该理解上世纪九十代以来党的决策体制的变化。不同于上世纪八十年代书记处的核心决策作用，到上世纪九十年代，政治局常委会成为制度化决策机关，政治局常委会“从毛和邓时代下宽泛的政策制定机构变成更为注重实际、讲究实效的办事机构。江像其他人一样也只能投一票，而一切问题都由多数票决定”[1]（P231）。作为制度化的办事机构，决策时征求集体意见成为常规化的程序。例如，“江泽民会见外国要人时，他得和其他高层领导人商议。作报告前，江的发言稿需要在常委会所有成员中传阅，听取他们的意见，而且每个人都要签名表示通过。如果有人提出疑问，他会直接写在文件上要求解释或解决。这种权力共享和征求意见的做法正是中国集体领导体制的运行标志，也可以说是共产党式民主和最高层制衡制度正常运作的一个缩影。”[1]（P173）

在政治局常委会运行制度化的同时，党的各种领导小组的作用也得到加强。十四大后，江泽民成为“党内负责经济事务、外交事务和台湾问题的三个‘领导小组的组长，这使他可以在这些领域中直接负责决策工作”[1]（P185）。

上述党章规定和党的决策体制的变化是我们理解党政关系下政府决策体制和总理负责制的前提。尽管如此，并不意味着总理负责制形同虚设。按照江泽民传的说法，早在作为政治局常委的副总理时，朱镕基就几乎完全掌控国务院的经济事务[1]（P185）。可以想到，作为总理的朱镕基，宪法规定的总理负责制会有更大程度的体现，否则他既不可能有上任伊始的豪言壮语，更不可能有那么大的机构改革设想和执行力度。

在机构改革上，朱镕基把国务院的60多个部长一个一个找来，告诉他们国务院的部门将大大裁撤，还要减少300个部长和副部长、1900个司局长和副司局长，把国务院的3万工作人员减少17000人。对此，“部长们心中忐忑，开始叫苦不迭，都说自己的部门如何如何重要，为国家所必需，不能撤销。只有胡启立同意撤销自己领导的电子工业部。这让朱镕基这位新总理感到失望。旁人处在这个时候，也许会悬崖勒马，不再提这件事。可是他不是这样的人，就像他自己说的，要‘义无反顾，勇往直前。”[2]（P183）

朱镕基政府的改革力度之大，历史上前所未有；而其敢于负责的讲话风格，更让人抱有无比高的期许。朱镕基所以要这样大刀阔斧地进行改革，直接因为他的负责任精神和忧患意识。在第一次国务院全体会议上，朱镕基以对历史负责的高度说，“因为我深刻地感到，本届政府是跨世纪的政府，是一个承前启后、继往开来的政府，如果错过了这个历史的机遇，下个世纪中国的事情就不好办了……我们国家目前潜伏着很多危机，随时都可能爆发……如果本届政府对存在的弊端不进行一个根本的改革，打下一个良好的基础，我看下一个世纪中国的事情就很难办。”[3]（P2）“如果本届政府都是‘好好先生，我们就对不起人民，要做‘恶人。”[3]（P4）“从严治政，要严格一点，不能随便就放过了，这不是放过一个人的问题，而是一个制度问题，否则，我们国家的命运可能就被‘放掉了。”[3]（P56）

朱镕基为什么能讲这些话？为什么能大刀阔斧地改革？国外观察家更多从个性方面予以解读，“经济沙皇”等称号也纷至沓来，朱镕基对此很生气并坚定否定这些称号。事实上，国外的观察和对朱镕基行为的理解已经偏离了中国政治的领导体制和运转机制。很难设想，没有中央财经领导小组的批准，没有政治局常委会的决定，总理个人怎么可能去对政府体制动刀子？我们在后面将看到，不要说这样大幅度的政府体制改革，就是一项重大的经济政策，也需要中央领导小组或政治局常委会的通过。

因此，理解中国的政治决策，“为什么要”和“为什么能”是两个基本命题。“为什么要”讲的是个人因素，“为什么能”讲的是体制因素。在既定的体制下，不同的人做不同的事，而且个人意愿的实施有充分的体制保障或约束。

除了前述的“领导小组”制度和政治局常委会制度，“集体领导与个人分工相结合的制度”规定，使“为什么要”得以实现，即“为什么能”，即主管领导事实上具有很大的自主权以及相应的责任制。可以这样说，“集体领导与个人分工相结合的制度”就是将个人分工负责的政策建议以委员会集体的名义作出决定；没有个人分工和个人负责，集体领导也就无法作出决定，集体领导是对个人分工负责的特定领域、特定问题的集体决定。否则，很难想象一个庞大的制度机器如何运转起来。对此，我们可以从《朱镕基答记者问》中得以确认。早在当副总理时，朱镕基就对外国记者说过，因为我长期以来专门研究经济工作，作用要比别人大些。可见，作为党中央领导集体的一员、尤其是专事经济工作的领导成员，总理在事关全国的经济工作上作用会更大一些，具有很大程度的政策创议权。

除了党章规定的集体领导与个人分工相结合的制度，其他的制度规定也决定了总理负责制不等于一切都由总理专断，对重大问题的决定都要经过国务院全体会议、国务院常务会议或总理办公会集体讨论。当重大问题不能在国务院的相关会议上形成一致意见时，政治局或政治局常委会就成为最高决策机关。例如，关于如何推动高科技创新，朱镕基副总理主张以国有企业为主体，主管科技的国务委员宋健认为国有企业太官僚化，主张建立硅谷式的高科技园区来推动，最后二人的争执在政治局全体会议上得到解决——开了3个小时的政治局会议最后只用了20分钟来敲定这个后来影响巨大的议程，即同意宋健的主张[1]（P187189）。后来被称为“火炬计划”的项目就这样开始了，起初的24个（后来增加到53个）高新技术工业园区建立起来了。这个决策过程说明，国务院享有很大程度的经济政策创议权，但决定权在党中央。

这个政策过程再次说明，在观察中国政治时，不能因为鲜明的个人风格而勿视党政关系下的制度安排。一定要记住党章第15条：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。”也就是说，国务院即使有了政策创议权，最后也一定要以“中共中央”的名义作出决定。1998年机构改革是党中央的决定，其他重大事项也是党中央的决定。比如，在中美WTO谈判的最后时刻，朱镕基针对美国谈判代表提出的要求说：“你现在提出问题，我也很难回应，也要问江主席。”[3]（P361）而在朱镕基宣布最后接受美国的某些要求时说：“我们召开过一次最高层的会议，江主席作了指示，我们同意对你们的要求作出答复。”[3]（P363）综上，不难理解，朱镕基政府时期军队与商业脱钩的重大决定，离不开以江泽民为核心的第三代中央领导集体。

二、政府分管领导制度与党归口管理制度 根据《国务院工作规则》，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作。受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表国务院进行外事活动。”可见，总理负责制下面是副总理和国务委员的分管领导制度。

理解国务院的分管领导制度必须与共产党的归口管理制度结合起来。1958年毛泽东严厉批评国务院及其部委搞分散主义，不让中央参加对经济工作的“设计”。为此，中共中央成立了财经、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导对应的政府职能部门。根据1958年6月《中央中共关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，上述5个小组直接领导财经、政法、外事、科学、文教等5个大口的工作。至此，党中央形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构。同样，党中央各工作部门也与国务院所属职能部门形成了对应关系。

1958年党政关系的变动使国家权力机关职能发生转移，共产党组织国家化了。至此，围绕以党的一元化领导为原则的国家领导体制已经建立起来了。这一党和国家领导体制可以表示为如下结构[4]（P31）。

中国国家权力组织机构图我们平常所说“党和国家领导体制”，就是意味着党的组织国家化。比如，国务院的主要成员首先是党的重要领导人，国务院总理、副总理、国务委员同时都是政治局常委、政治局委员或书记处书记，他们往往也是党的有关领导小组的主要成员。因此，作为政府的国务院，事实上与政治局、书记处一并构成或领导着党的领导小组。

从官方新闻中可以观察到，国务院系统的组织人事和涉及宣传文化教育的事务，均由主管该“口”党的领导人直接负责。然而，宪法规定的国务院的18类职权，事实上已经揽括了国家的所有行政事务，这些显然不是数目有限的党的领导人都能够直接处理的。同时，改革开放以来，中国政治制度的运转也越来越规范化、常规化，进而形成制度化。比如，每年召开的“两会”，意味着政府总理以及重要政府部门要对人大报告工作，政府主要成员的任免需要人大决定。长此以往，这样的运作方式事实上就强化了国务院和政府部门的职权及其制度化。因此，“党政分开”虽然已经不再是政治的热门议题，但在上层的行政管理和经济决策中，“党政分开”已经得到一定程度的实现。应该说，这种结果不是刻意设计的，而是在日常政治生活中制度演化的产物。

阅读《实录》可知，分管领导制度在具体事务和全局事务上有不同的意义。在具体的部门或地区事务上，国务院分管领导享有完全的决定权。比如，1995年6月27日北京市委市政府向主管财经工作的副总理朱镕基汇报北京市的经济工作并“开了一个要钱的单子”。朱镕基回应：“由于情况说不清楚，我请他们和综合部门对清口径后，两个月后再来谈一次。”[5]（P165）也就是说，朱镕基当时就决定不给钱。同样，1994年6月3日，建设部长侯捷向分管金融工作的朱镕基报送《关于请求解决城市拆迁安置住房建设专项贷款资金的紧急报告》，希望人行安排5亿元的专项贷款，用于沈阳、哈尔滨、上海等10个城市的拆迁安置住房建设。对此，朱镕基的批示是：“卖地收入首先要用于安置拆迁户，要国家来背这个包袱是背不起的。”[6]（P509）直截了当地否定了建设部的要求。

在涉及全局性问题上，分管领导也具有很大的主导权并具体负责操作，但最后的决定权在中共中央。由分管领导负责、党中央决定的全局性问题最典型地体现在朱镕基对金融体制和财税体制的改革上。

作为分管金融工作并兼任人民银行行长的朱镕基副总理，对银行体制进行两次大的改革。一次是1993年决定将人民银行办成中央银行，与盈利性金融机构分离；将原来的专业银行变成商业银行；设立政策性银行。另一次是1997年东亚金融海啸中改革银行体制，即改变人行和国有商业银行分支机构按行政区划设置的状况。第一次银行体制改革的背景是，1992年邓小平南巡讲话后经济过热，其根源在于人行与专业银行的性质不分而导致的滥发钞票。为此，在1993年6月9日主持召开的关于宏观调控的国务院总理办公会上，朱镕基提出了13条应急措施，后来国家计委补充3条，形成了决定中国经济软着陆的“中央6号文件”，即《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（简称“十六条”）。在1997年第二次银行体制改革中，朱镕基更是力排众议根据朱镕基关于《深化金融改革，防范金融风险，开创金融工作新局面》的讲话，对这次改革的疑义有：这样的改革会不会导致天下大乱；时机是否成熟；是否照抄西方模式；是否影响中西部地区发展；国有企业改革没有搞好，金融改革能否孤军深入。参见《朱镕基讲话实录》第二卷，第481484页。，主导了这次对中国市场经济健康发展起决定性作用的改革，并下发《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，推动银行体制改革。

和银行体制改革一样，体现市场经济性质的分税制，也是在朱镕基分管财税工作时期完成的。为了推动分税制改革，朱镕基“曾去了十几个省、自治区、直辖市，和这些省、自治区、直辖市的书记、省长、自治区主席、市长座谈，大家都能从维护大局出发，一致拥护分税制，愿意多做贡献，风格都很高。”[6]（P418419）但是，分税制在广东遇到阻力，中央决定不搞试点，1994年全面实行分税制。广东要求在2000年、最快在1997年实行分税制，并以经济增长较快的1993年而不是1992年的实绩为基数。为此，1993年9月9日～16日，朱镕基和李铁映带领国务院有关部门的60多位同志，与广东省“通过三次‘交锋或者说三次交流”[6]（P357），形成了《关于实行分税制问题致江泽民、李鹏并中央政治局常委的信》，建议同意以1993年为基数[6]（P367371）。这样，才有了十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，大幅度地改革前述的银行体制，并于1994年在全国推行分税制[6]（P410429）。

无论是银行体制改革，还是税收体制改革，政府副总理分管制度下的政策议程变成党的决定，制度渠道则是党的归口管理制度。在财经领域，党的归口管理组织就是中共中央财经领导小组。为改革银行体制和税收体制，国务院成立了专门的财政和税收改革领导小组，直接对中央财经领导小组负责。朱镕基这样讲：“我们准备根据中央财经领导小组的决定，马上成立财政和税收改革领导小组，设计、起草财政和税收改革方案。金融改革现在也成立了一个领导小组，正在加紧设计方案。”[6]（P329）显然，这种事关全局的改革由国务院分管领导具体推动，但需要得到党中央的主管组织的批准。

有的时候，比如需要紧急处理的重大经济问题，国务院已经成熟的政策议程则直接拿到政治局常委会讨论。比如前述应对经济过热的“中央6号文件”，事实上是1993年6月9日朱镕基主持的国务院总理办公会议上的讲话。朱镕基在这次会议上总结道：“我就讲这十三条……6月17日向中央政治局常委汇报，看常委们有什么指示，我们再研究……常委们原则批准以后，我们就制定文件一个一个下发，各项细化工作不能超过6月20日，这样6月底各项文件才能最后定稿。”[6]（P298）

可见，我们经常看到的冠有“中共中央、国务院”的文件，就是国务院创议、党中央认可的政策产品。这也就意味着，改革开放以来，虽然“党政分开”已经不再是主要目标，党政关系事实上已经发生了很大变化。

三、综合协调机制

目前，国务院下有将近一百个政府或政府职能部门，1998年国务院机构改革前更多。即使总理一年听一个部门主管的汇报，也要一百人次，这是难以想象的。为此，综合协调机制就建立起来了。综合协调机制是与前述的分管领导制度联系在一起的。综合协调机制有两类：一是常设的国务院内部的综合办公室，一是国务院内的各种领导小组或议事协调机构。

分管领导制度不是说副总理每天直接面对其分管的政府部门，而是依靠国务院内部的综合办公室，有的时候分管副总理直接兼任办公室主任。在上个世纪五十年代，国务院设有8个办公室，每个办公室对应若干政府部门，即各个政府部门首先将情况汇总到国务院相关办公室，各办公室再向分管副总理或国务委员汇报。例如，在朱镕基任副总理期间，先是兼任国务院生产办公室主任，后来国务院生产办公室撤销，在原生产办公室的基础上成立国务院经济贸易办公室，由朱镕基副总理直接负责。国务院的各类综合办公室，事实上是协调各政府部门的主管机构，例如朱镕基副总理在讲到铁路运输的困难时这样说：“你们碰到任何困难以及不能解决的问题，都可以找主管部门解决。该找国家计委的找国家计委，该找国务院经贸办的找国务院经贸办……他们不能解决的问题，你们来找我；我解决不了的，可以找总理。”[6]（P188）由此可见，国务院综合办公室对于分管领导制度的作用。

与常设的国务院综合办公室相比，国务院的各种领导小组则是为应对某项特殊任务而建立起来的。中国政府管理部门繁多，很多的部门职能交叉和重叠，一个问题往往牵扯到若干主管部门，这就需要为特定任务而把相关部门都组织起来，协调相关领域和不同行政部门的工作。因此，领导小组一般由总理、副总理或国务委员牵头，由各有关部门、单位和地方行政首长组成，处理专项重大问题，例如全国救灾工作领导小组、国家科技领导小组、人口普查工作领导小组、贫困地区开发小组、三峡工程移民试点工作领导小组，等等。领导小组下设专门的办公室以协调工作，办公室一般都设在有关主管部门。

建国以来国务院设置了不计其数的领导小组。目前，国务院领导小组的设置越来越制度化，把领导小组定位为议事协调机构。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定，国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或撤销的期限。

建国以来设置了那么多的综合议事协调机构，其本身就说明政府管理体制的设置存在一个老生常谈的问题，即职能交叉和重叠。任何一个事项都牵扯若干部门，即涉及若干部门的权力与责任，作为一种利益机构，各政府部门都在竭力维护自己的权力和利益，直至使自己的权力最大化。例如，1992年主持国务院讨论《全民所有制工业企业转换经营机制条例》初稿，朱镕基讲道：“我请各部门负责同志开会，发现有些主管部门不大同意这个《条例》，你不赞成这一条，他不赞成那一条。说来说去，是不肯放权。”为什么不肯放权呢？说到底是“国务院政府机构机构没有精简，职能也没有修改”[6]（P139）。这是20年前的情况。由于大部门制依然有待落实，今天各部门争权争利而推诿责任的现象依然大量存在。

四、政府领导体制与政策执行机制

在总理负责制、分管领导制度和综合协调制度下，做决定并不难，难的是执行。正如朱镕基总理在国务院第一次全体会议上所讲：“我到国务院工作八个年头了，深刻地感到，出个主意是非常容易的……定个政策也不是很难，只要你虚心听取各部门的意见，群策群力，也可以出台一个好政策，但是要落实就难的很。那不是你写一大篇批示，下面就会照着做，根本不是那么回事，最难就在于落实。”[3]（P6）因而，理解政府领导体制离不开对执行机制的理解。如何执行政策，相对于领导体制，执行机制在法律上很难系统地规定出来，更多的是“操作性规则”。

在单一制体制下，国务院的决策应该由对国务院负责的各政府部门、地方政府以及作为准行政组织的国有企业去执行。但是，由于部门地方利益尤其是企业自身利益的考虑，中央政府的政策往往遇到执行难的瓶颈，媒体对此有大量报道，而朱镕基讲话更是权威性印证了这一点。1997年8月26日，国务院就棉花问题专门召开一个全国棉花工作会议，朱镕基在会上指示国家经贸委牵头具体落实新疆棉花顶替进口棉花，并把加工企业名单列出来。为保护新疆棉花，新的进料加工、来料加工企业一律不批，不增加[5]（P423）。两个月后，国家经贸委《关于当前“出疆棉”落实情况的报告》反映，在“出疆棉”政策落实过程中存在新疆棉当地价格加运费已高于内地价格、国际市场棉花价格已经低于新疆棉以及购棉资金落实困难影响“出疆棉”合同执行等问题。为此，朱镕基批示：“从此事可以看出国务院文件也不起作用，令不行、禁不止，什么‘国有企业都各行其是，国务院主管部门还有多大作用。“再次指示”各级主管部门和新疆自治区应严格按国务院定的政策办，不得打折扣，否则国务院想保也保不了。”[5]（P473）

但是，新疆那边的棉花依然全都积压着，而山东却在走私棉花。后来成为总理的朱镕基在国务院第一次全体会议上又讲：“对这件事情我用过经济和行政办法，也不知道开了多少次会，落实了没有呢？落实了，到目前为止，才卖出去几十万担新疆棉花。难哪！”[3]（P7）同样，国务院发文取缔传销，主管副总理李岚清也专门做了重要批示，结果传销依然难以取缔。

顺便指出的是，不但国务院的政策执行难，总理或分管领导的“批示”执行难，甚至总书记的“批示”有时候也难以得到执行。江泽民的终生好友沈永言拿着江泽民的批示去解决一项不公正的城市管理中的问题，以失败告终。当得知结果时，江泽民感叹道，“唔，那是地方保护主义，我有什么办法呢？”[1]（P253）

对于政令如何出中南海，朱镕基讲，“同志们，要落实、落实、再落实，你的文件发下去以后，你不下去跟着检查，没有多少人理你。”[3]（P8）“我八年来的体会，就是要办一件事，不开八次、十次会议就没法落实。如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行。”[3]（P6）

由此可见，“检查”可以视为一个重要的“操作性规则”。这也就是我们在日常生活中经常看到的各种各样的检查小组、巡视小组、为执行某种政策的大检查，诸如安全生产大检查、食品安全大检查、铁路安全大检查、工程质量大检查、价格大检查、统计执法大检查、扶贫大检查、文物安全大检查、玩具安全大检查、“一房一价”大检查……不胜枚举。甚至可以说，“检查”在中国政治生活中无处不在，中国政治可以称为“检查政治”，离开了检查，政策和法律就无从落实。但是，为什么在反复“检查”之后依然问题重重？比如安全生产、食品安全等，政策之所以难落实而需要“检查政治”，而检查的结果又总是难尽人意，其主要原因就在于：第一，中国是一个大政府，其职权几乎涵盖所有层面，需要决策的方面无所不在；第二，中国政府的层级太多，即从中央到地方有5级政府，中南海的政令如何畅通，确实是一个权力学上的难题，尤其是在市场经济的条件下；第三，政府与市场关系的新变化，政府的指示已经很难约束市场主体的行为偏好。由此可见，要解决好上述问题，根本性办法在于法治，不但要建立法治政府，更要法治市场。“检查”只能是不得已的过渡性举措。

五、几点发现

《实录》的出版不但有助于理解中国政治过程，也为观察中国政治体制提供了权威性资源。朱镕基讲话其实都是决策过程的真实写照，而从决策过程即政治过程的维度看中国的政治体制，显然会比局限于规范性概念分析得出更生动、更深刻的结论。从决策过程而认识中国的政治体制，至少可以得出但又不局限于以下的发现。

第一，党的集体领导制度的制度化。在上世纪八十年代，作为政治局和政治局常委会的办事机构即书记处是决策机关，而到了九十年代以后，政治局及其常委会则成为与党章规定相符的日常的最高决策机关。最高决策机关的制度化运作显示了党的集体领导制度的制度化，而党的集体领导的制度化又必将推动党内民主。尽管很难了解更具体的政治过程，但从毛泽东到邓小平再到江泽民，党的集体领导的制度化与党内民主是正向关系。民主的难题之一是形成权威决策，而本文引用的权威文献反复告诉我们，党的集体领导的制度化和党内民主的加强，并没有妨碍权威决策——因为“集体领导与个人分工相结合”，分管领导或主管领导都富有高度的历史责任感、敢于负责，从而才不失权威决策的形成。如果说权威决策的形成有赖于权威的集体领导和敢于负责的个人相结合，那么很多该决策而无政策或政策已经形成而得不到有效实施的政治现象，则也说明了“集体领导与个人分工相结合”的体制的有效运转依赖决策者达成共识的能力。在此，引申出一个相关的挑战性问题是：一党执政下的执政有效性考量，不仅要视其政党内部团结程度而定，而且政党能否真正团结还取决于决策者是否达成战略共识以及政策执行共识的能力。

第二，党政关系的新变化——政府政策动议权。虽然“党和国家领导体制”依然意味着党的组织的国家化，但经过多年的改革开放，包括制度演化所形成的事实性变革，今天中国政治过程中的政治体制已经不再是1958年党和国一体化体制，即“大政方针在政治局、书记处部署、国务院执行”，在很多重大问题上，国务院已经享有政策创议权。上世纪八十年代政治改革的目标是从党政分工到党政分开，九十年代之后则是加强执政党的建设，党政分开似乎不再是主要任务。诚然，对于由党建立并组织起来的国家而言，即在党国体制下，党政分开无疑是很困难的事，但随着执政党的制度化和法治化的加强，以及现代化事业本身的性质即专业分殊化趋向，会在客观上形成党和政的各自分工。因此，尽管党政分开不再是直接目标，但事实上却已经形成了政府的政策动议权，政府不再是简单的执行机关，而且在政策执行中也有很大的自主性存在。政府的政策创议权对理解中国的党政关系很重要。这显然说明了制度变迁的一个基本原理，即制度的形成并非都是可以设计的，而可能是政治生活逐渐演化的产物。由此可以预计，随着制度化和法治化要求的进一步提高和宪法政治的迫切需要，即使不是刻意地追求党政分开，政府尤其是在中央政府层面，其政策动议权将会加强而不是减少。

第三，政治权力主体的变化。中国的政治权力关系已经不再是过去的党政关系、中央-地方关系（块）、部门关系（条），还增加了市场力量以及由此而形成的政府-市场关系。在市场利益的驱动下，尽管总理讲话、批示甚至亲自到地方去督促某项政策或指令，但已经有了独立的市场利益的企业甚至是国务院直管的国有企业，最终也会按照市场的法则去运转。这就意味着，市场力量的注入使得传统的政治体制的运转程序和办法更加困难甚至失灵，过去十年日益强大的利益集团就是一个很好的脚注。由行政垄断而导致的行业垄断事实上形成了一个错综复杂的利益集团格局，他们都直接或间接地影响着政府的决策和政策的执行，因而可以说是一种新型的权力主体。由此说明，市场经济不但要求政府体制的改革，还对政府和市场的关系以及国家和社会关系提出了新挑战。对此，党的十八大也不否认，提出要理顺政府和市场的关系。在权力体制没有得到根本改革的前提下，市场经济带来的新型的权力关系将会带来治理上的更大挑战。

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责任编辑：倪明胜

中共天津市委党校学报 2013年第1期