金融支持武陵山片区扶贫开发的调查与思考

常艳华

“十二五”开局之年，国家启动了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，2012年国家又批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》（简称《规划》）。这对集革命老区、民族地区、边远地区于一体的张家界提供了较好的发展机遇，尤其是片区扶贫攻坚实施，对加快脱贫致富、改善民生极为重要。为落实好片区金融扶持政策，达到预期效果，人民银行张家界中支开展了专题调研，旨在摸清金融系统在先行先试中所面临的困境，为下一步实施提出有针对性的完善意见。

一、全面启动有难度：瓶颈较多，原因复杂

基层金融机构、政府职能部门、企业主在调查中反映到：《规划》所出台的金融优惠政策涉及面广，内容也比较丰富，但缺乏差异化的实质性倾斜，与张家界实情不匹配。具体来说，金融政策缺乏针对性，未体现片区差别性，着地难度大；基层金融难逾越体制与机制的束缚，加之信息不透明，想发力难发力。

（一）政策设计没有质的突破

《规划》虽出台了企业上市融资，企业发行短期融资债券、中期票据、中小企业集合票据、企业债券、公司债券等直接融资工具，但调查发现，操作层面正因为准入“门槛”偏高，全市至今仍只有1家公司上市，1家公司获准发行企业债券，片区融资仍依赖银行贷款。长期以来，农村金融机构放贷要求提供足值的担保或抵押物，而农户拥有的土地、住房，农业企业投入大量资金建设的农业生产设备、租赁的土地经营权，不符合抵押要求，农户和农业企业贷款极易被拒之门外。因贷款门槛高而造成的“融资难”已经成为农村中想干事的农户、能人创业的最大“瓶颈”。即使能融资，贷款利率也普遍遭到上浮，据估算，全辖涉农贷款利率较发达地区至少高出60%，最高150%。针对片区扶贫贷款难、贷款贵问题，《规划》未降低贷款准入门槛，有效缓解农户、涉农企业贷款难、贷款贵等问题。

（二）政策本身不符合片区实情

一是与区域特殊性不符。《规划》出台了涉农贷款奖励政策，于2010年实施。调查发现政策仅包括县和县级市，不包括县级区。而张家界市所辖永定区、武陵源区虽定位于城市区，但管辖36个乡镇，17.9万农户，90%地域、60%人口均属农村。2010年、2011年，两区农村信用社涉农贷款在各项贷款中的占比达75.7%、77.5%。但因涉农贷款增量奖励政策仅适用县级金融机构，把名属于城市区而实服务于农村的两区金融机构排斥在外。政策规定金融机构涉农贷款余额同比增幅超过15%的，对增量超过15%的部分按2%给予奖励。调查了解到，担负支农主力军的慈利县、桑植县农村信用联社因历年来涉农信贷投放基数大，同比增幅未超过15%而未得到一次奖励；相反其他涉农金融机构断断续续涉足支农业务，同比增幅有时超过15%而得到奖励。政策落实效果与初衷存在较大反差。

二是与基层职能不符。《规划》出台了鼓励大型金融机构在片区中心城市设立分支机构，搭建跨省融资平台；建立并利用多层次的资本市场，多方拓展发展融资渠道等政策。但政策的制定话语权均集中在国家部委，地方政府不能越俎代庖，即使有自主权，但因协调难度大，无法组织实施，片区引进、组建金融机构难度大。张家界市政府试图引进2家地方性股份制商业银行，至今因银监会未出台配套的监管办法被搁浅。

三是与片区需求不符。首先，扶贫贷款贴息期、贴息利率难满足贷户实际需求。扶贫贴息贷款的期限以一年为主，最长不超过三年，统一执行年利率为3%的优惠利率，贷款超过贴息期和展期、逾期的不再享受贴息政策。调查了解到，农村申请扶贫贷款，主要是解决种植业、养殖业资金不足。由于产业附加值低，加之自然灾害频发，贷户收成不可观，往往还没有实现增收，贴息期限已满，被迫承担后期利息。其次，适合片区好扶贫政策在萎缩。永定区系原大庸县，在市区成立前能享受两民贷款贴息政策，成立后仅可享受民族特需商品定点生产企业贷款贴息政策，而且实行滚动管理，该区所辖新企业户只能在老企业退出后才能享受民族特需商品定点生产企业贷款贴息政策。

（三）政策实施欠缺有利的支撑因素

一是资金实力不足。一方面，金融资金实力偏小难满足需求。到2012年12月末，全市金融机构各项存、贷款余额343.77亿元、246.85亿元，存贷比接近71.81%。在全市资金实力不足全省的2%、而存贷比超出全省5个百分点的情况下，信贷资金已满负荷运转，仅凭全市自身资金实力，片区区域发展与扶贫攻面临着较大的资金供需矛盾。另一方面，地方财力不足，对金融机构中小企业贷款不能及时提供适当风险补偿、补充中小企业贷款担保基金，也无法拿出更多的资金，加大财政资金扶贫贴息资金投入，无法吸引金融机构加大扶贫贴息贷款的投入力度。

二是部门间尚未形成联动机制。调查发现，各级扶贫办、财政、民委、金融机构并未建立通畅的联系渠道，每年下发的扶贫贷款贴息计划文件根本没送达承办金融机构，就连2007年下发的工作委员会成员职责与分工的纲领性文件于2012年3月才送达人民银行、农业银行。也没有形成定期召开成员间联席会，通报全辖扶贫贷款进展，商讨亟待解决问题的工作机制。全市涉农扶贫资金管理部门多，“九龙治水，各行其是”现象在实际工作中比比皆是，资源分散、项目建设重叠，信息传递不及时，致使政府的扶贫开发与金融信贷投放难以并驾齐驱。

三是担保瓶颈制约性。金融系统仅认可有政府背景的融资性担保机构，把民营融资性担保机构排斥在外，全市政府出资的融资性担保机构仅1家，担保资本金1亿元，按放大5倍原则，只能对中小微企业提供5亿元额度担保，担保能力有限。该融资性担保机构未遵守经营准则，违规放贷，已遭到工总行授信否决，工商银行与市中小企业融资担保机构间的担保业务已停止合作。企业寻求担保时，反担保及附加条件较为严格，不仅要提供反担保，而且也收取融资额10%的保证金、2.5%的反担保费。

四是涉农政策保险业务边缘化。调查发现，基于涉农保险赔付率高，收益偏低，加之农村地域广，路程远，农户居住较分散，办理难度大，保险公司不愿推广，相关业务人员也不愿意受理。目前张家界市94个乡镇，财产保险公司只有人保财险公司在区县城区周边的7个乡镇设有营销服务部，1561个行政村没有一个村有财产保险公司的服务机构。

（四）政策执行缺乏监督约束力

一是《规划》出台的金融优惠政策在实施环节上主要采用鼓励、引导、深化、完善等手段，缺乏有效的督导督促，极有可能给金融机构在服务片区区域发展与扶贫攻坚不作为留下“空子”。当前国有商业银行及其他金融机构均在追求经营利益最大化，支持片区区域发展与扶贫攻坚，履行更多的是社会责任、政治责任，需要牺牲更多的商业利益。在利益面临挑战时，金融机构特别是国有商业银行会采取收缩战略，退出片区扶贫战场，会削弱金融参与扶贫支持力度。二是《规划》仅提及县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用，按此要求，其他金融机构可随意将所吸收存款转移、上存，势必造成每年有大量资金借自该地区，却贷给其他地区，造成当地资金流失、失去反哺当地的扶贫资金“造血功能”。

（五）基层农村金融机构因管理权上收而无法自主参与片区扶贫

基层金融机构处于微观与宏观结合处，各地实情差异较大，支持“三农”更需要基层金融机构自主发挥，酌情实施。但当前由于受体制与机制的约束，农村金融上级行均掌握着授信控制权、制度制定权，拥有绝对的“话语权”。基层金融机构仅是执行者、贯彻者，没有自主权。即使基层金融机构想自主创新，推行符合当地需求的金融产品和服务方式，也得向上级行汇报请示，势必影响农村金融创新时效性，极有可能因超出权限无法实施。纵观张家界近几年农村金融产品和服务方式创新活动，邮储银行、农业银行、农村信用社参与农村金融产品和服务方式创新试点进展缓慢，成效不明显，关键是受上级行（社）制约所致。

二、几点完善建议：突破创新，找准切入点

（一）出台差异化的倾斜政策

呼吁国家考虑片区区域发展与扶贫攻坚实情，尽量出台更加有份量、货真价实的差异化金融优惠政策，切实发挥出金融扶贫作用。

一是对片区给予资金倾斜。加大中央或省财政转移支付力度，解决片区地方政府财政在贷款风险补偿、扶贫贷款贴息、担保基金等资金不足问题。央行应在片区执行差别化的存款准备金率，适度降低金融机构存款准备金率，增加片区银行体系流动性，增强贷款投放实力。安排一定规模再贷款，为片区金融机构提供资金保障。

二是解决片区扶贫融资难、融资贵等突出性问题。对片区拥有土地、住房的农户以及拥有价值不菲农业生产设备、土地经营租赁权的农业企业融资时，政府性融资担保机构应及时提供担保，下调担保费率，取消反担保。农信社等涉农金融机构应积极参与扶贫贴息贷款业务，满足广大贷户融资需求，尽可能不上浮贷款利率或适度下浮，切实减轻片区经济实体融资成本。对片区金融机构发放扶贫贷款所减少的利息收入应通过减免税收、抵扣利润上交等途径弥补，保护好基层金融机构利益。

三是扩大基层权限。在风险可控的前提下，金融机构总行尽可能下放授信权及转授权，从根本上赋予基层行参与片区扶贫的主动权。基层行应结合实际，积极探索符合片区扶贫的信贷模式和服务方式，增加有效供给与服务，满足扶贫攻坚、改善民生的多样性信贷需求。

（二）完善相关配套政策

一是加快设立跨省金融机构。国家金融监管部门根据实际需求，协调好各片区关系，搭建跨省融资平台，在片区城市中心设立分支机构，安排充足的资金，支持片区区域发展与扶贫攻坚。适度放宽片区引进异地金融机构设立分支机构条件，特事特办，力争早批早进早发挥作用。

二是完善涉农贷款增量奖励政策。合理区分纯城市区与非城市区，及时把纯农业人口占60%以上农业大区的金融机构纳入涉农贷款增量奖励的范围。调整奖励标准，对农村信用联社发放涉农贷款额占总贷款90%以上，且由于历史原因，涉农贷款平均余额较高的，增量奖励比例可适当降低到10%左右。

三是强化金融扶贫责任。明确金融机构年度贷款有多少比例用于扶贫贷款，保险机构要每一个扶贫项目提供保险。扶贫贷款风险由银行、保险部门按一定比例分别承担，损失由自身盈利来弥补。

（三）落实风险保障机制

各级财政应按政策规定安排充足资金，及时对银行业金融机构中小企业贷款年度新增10%以上的给予适当风险补偿。保险机构可以选择委托代理制，委托乡镇村组干部代理涉农政策保险业务，切实将涉农政策保险落到实处，提高农户种植水稻，种养能繁母猪、育肥猪积极性，减少农户损失。

（四）形成工作合力

建立片区扶贫综合协调中心，全面做好政策传导反馈工作，协调好片区部门间关系，督促相关能部门落实各项政策，适时反馈片区落实政策所面临的问题，争取国家尽快出台有针对性的举措，确保金融扶贫政策及时跟进。财政、扶贫、发改委、金融等部门要加强协作沟通力度，整合资金，有机捆绑、相互衔接、匹配投入，提高资金使用效益，配合做好金融扶贫开发工作。

（五）创新金融扶贫方式

在当前金融机构以赢利为目的前提下，金融机构如何参与扶贫开发，又获得了相应的利益回报，只有加快金融扶贫方式创新。根据张家界农村实情，可尝试如下几种金融扶贫创新模式：一是“公司+农户+基地+扶贫贴息”模式。产业化龙头企业运用其产业化基地与农户签订订单，为农户生产提供贷款担保，政府利用扶贫资金向企业提供风险保障，产业化龙头企业带动农户利用银行贷款致富。二是“以扶贫资金作抵押”模式。将各种扶贫资金有机打捆，作为银行抵押。金融机构将扶贫资金放大一定倍数，结合扶贫项目安排，投入扶贫信贷资金，推进整村扶贫开发。三是“担保机构+合作社+银行（信用社）”模式。与融资担保机构合作，由融资担保机构向合作社中的抵押、担保不足成员提供担保，满足贫困户、贫困村贷款需求。通过此模式，金融扶贫寻求解决贫困户（村）获取贷款的抵押、担保问题，找到“三农”经济发展与农村金融支持的结合点。

（六）加大政策执行督查力度

各级政府督查部门应组织专项督察，加大督察整改力度。将各项政策贯彻结果纳入政府绩效评估考核体系，确保政令畅通。