美国税收改革及其影响研究对我国的启示

宋棋

摘要：本文通过对美国税收改革及其影响进行研究，认为美国在中长期将面临一个实际意义上的财政缺口，减少支出和增加税收都将有利于本问题的解决，并存在一些既能改善税收结构又能增加财政收入的可行方法。通过结合我国税收体制的实际情况，本文对我国税收改革提出了几点启示。

关键词：美国；税收改革；启示

一、研究背景和展望

经济大萧条及其后遗症使得美国财政状况面临困境，虽然疲软的经济可以从短期刺激中受益，但会造成中长期的预算缺口，即使在经济恢复之后也是一样。过去十年的税收减少和支出增加、“大萧条”和应对当期下滑的经济政策等导致了2012年和2013年预算赤字。在未来10年，或者说更长的时期，美国将面临着更大的中央财政赤字，这一点令人担忧。例如，Auerbach和Gale（2012）表示，在 “照常营业”政策的合理假设下，中央赤字在2013年和2022年之间将达到9.0万亿美元（占GDP的4.5%）；CBO 表示，若将调整期延迟到2018年，当经济达到潜在GDP时，财政缺口将扩大，额度达GDP的0.5%。如何解决中长期财政问题已迫在眉睫，而解决这些问题需要缩减开支和增加收入两种手段。

二、税收改革的措施和影响

（一）缩减税收支出

由于未来的不确定性所带来的计划性支出预计增长将快于GDP的增长，缩减开支将成为解决方案的一部分，特别是对政府医疗保健计划，近年来由于人口变化和医疗服务的相对价格上升，该计划支出不断上升并有持续上升的趋势。另外，缩减开支有利于刺激经济增长。具体路径有：建立一个具有广泛税基的税收体系，并以同一税率对各种资源和收入进行征税；扩大税基需要限制对抵免、减免税项目的使用；对各种资源和收入的征税应以相同的有效税率进行征收；对优惠利率，信贷和延期纳税的使用进行限定。

（1）公平效率影响。首先，就分配效应而言，逐项抵免、减免、尤其是对资本收益和股息分红的优惠税率不利于低收入人群，但却大大有利于那些高收入人群。其次，就调节效率而言，税收支出的增加会导致低效率，原因如下：一是税收支出减少所产生的效应往往与提高所得税税率所产生的效应形成对比，虽然法定边际税率的下降降低了有效税率，但税收支出的减少提高了有效边际税率，而这两种效应会互相抵消；二是除了高税率的直接效率损失，税收支出的政治经济性可能会导致间接的效率损失；三是通过税收开支提供的政府服务，比起等量的经费开支可能会效率更低；四是大部分的税收支出并不会纠正市场的失灵，而是导致资源配置的低效率。

（2）财政收入影响。首先，降低税率会减少税收支出的价值，但却不产生新的净收入；其次，税收支出改革能潜在的大幅提高收入。然而，潜在收益会因如下原因有所减少：一是行为效应可能会显著地改变由税收支出改革所增加的那部分税收收入；二是如果延长布什的减税政策，边际税率会更低，税收支出的价值就会下降；三是改革所带来的潜在收益可能会受到行政可行性及政治上的限制。

（二）增加税收收入

大规模的财政缺口表明，实行大规模的缩减开支是唯一支出方面解决方案，但就公平效率而言，这通常不会对高收入家庭有很大的影响，而增加税收则成为了高收入家庭承担大部分赤字负担的唯一方法。相对于允许赤字增长，利用征收本期税捐的方式控制支出将更有效。然而税收的增加不一定会减慢长期经济增长。税收的变化对经济的长期影响主要体现在相对价格、激励和税后收入的直接改变以及国民储蓄上。本文将具体讨论如何设计合理的增值税和碳税（或汽油税）以解决财政问题。

1、增值税

尽管增值税对美国来说还是个新税种，但相比零售税而言，增值税更易执行且拥有更好的管理结构。经验表明，增值税是可控的，而且能够带动税收总收入的大量增加，对经济增长的负面影响也最小。例如，2010年Toder 和Rosenberg估计，通过对所有消费支出（除教育、医疗补助和医疗保险、慈善组织以及中央和地方政府的支出）征收5%的增值税，美国的税收总收入将在2012年增加3550亿美元，这一金额将占到GDP的2.3%。此外，增值税至少还有一个值得注意的潜在优势：设计合理的增值税可能有助于美国解决其自身的财政问题。

（1）公平效率影响。首先，就分配效应而言，不少人担忧增值税的征收会影响到老年人群体，但事实并非如此。一是对低收入老年家庭，其主要收入来源于社会保障与医疗保险，这些福利能很好地与通胀挂钩，当增值税引起商品或保健服务消费价格上涨时，低收入老年家庭并不会受到影响。二是对那些高收入老年家庭，其有能力支付由此产生的更多的税收，担忧难免有所夸大。三是就调节效率而言，具有广阔税基的增值税不会扭曲相关的物价，不会扭曲家庭对储蓄的选择，也不会扭曲企业对新的投资、融资工具或者组织形式的选择。然而，就像所得税或者工资税一样，增值税将会扭曲家庭在工作和休息之间的选择。

（2）财政收入影响。由附加增值税所带来的税收增长包括对现有财产征收的一次性税收产生的大量收入，以及赤字减少产生的大量收入。尽管有关增值税递减的担心比较复杂，但这些担心不能阻碍增值税的创收，原因有二：一是当我们考虑到分配的有效性时，整体税收的累进和传输体系才是核心，而增值税能够成为这个累进体系当中的一部分。二是存在一些能够抵消增值税对低收入家庭影响的政策。例如，Toder 和 Rosenberg在2010年估计，即使附加一笔固定家庭支出，甚至将当期收入考虑进来，增值税在总体上也是累进的。

2、碳税或者汽油税

本文的“碳税”指代对二氧化碳以及其它温室气体的排放所征收的税。相比其他税种，碳税具有显著优势，主要体现在：碳税能够以市场价格解释外部性，提高资源有效配置，进而解决外部性问题。大多数分析发现，碳税能够显著减少碳排放量。碳税可能刺激其他经济措施，如降低其他税种的税率或者降低赤字，降低美国经济对外国能源的依赖，并为节约能源、使用再生能源和生产高效节能产品创造更好的市场激励机制。碳税的实施也可以形成一种机制，逐步取消对生物燃料生产的针对性补贴。尽管碳税对美国联邦政府来说可能还是个新政策，但欧洲各国、北美地区以及加拿大等国家和地区都已先后征收了碳税。

（1）公平效率影响。碳税分配面临的主要问题是，低收入家庭用于消费的收入比例高于高收入家庭，因而将承受更重的税收负担。目前对碳税分配效应的研究已较为成熟，各种研究下的碳税累退结果互有关联，但程度不一。然而更重要的是，正如抵消增值税分配影响的方式一样，碳税的累退影响有可能通过多种方式得以抵消，而这些方式中最为重要的是所得税退税，因碳税引起的累退影响能够得到解决。

（2）财政收入影响。一是碳税能够显著提高税收收入。例如，芬兰和丹麦在2007年因碳税增加的税收收入大约为GDP的0.3%，瑞典为0.8%，同样一个设计良好的碳税在美国同样能够创造类似的收入。其他已经开征碳税的国家证明，碳税的征收能够削减赤字、补贴环保行业、减少其他税收以及帮助低收入家庭抵消税负等。二是征收更高的汽油税可大幅增加政府税收收入。CBO （2009）估计，十年内每升增加50美分的汽油税就能获得近6000亿美元的税收收入（占GDP的0.3%）。相比碳税，汽油税涉及外部性生产物品的范围更小，效果相应低于碳税，但仍有助于减排。一些分析人士建议征收变量汽油税，有助于稳住能源价格，减少经济波动，提供鼓励生产可替代性能源的最低价格信号，并有利于增加税收收入。

三、对我国税收改革的启示

（一）加快税制改革步伐。以事权划分财权财力，按税种划分收入，合理划分税权、设置税种，在赋予地方适度税收立法权的同时优化地方税的税制结构；努力调整经济增长结构，加快转变经济发展方式，以结构性减税推动结构调整与改革，例如，将结构性减税与清理整顿非税收入结合，完善消费税制度，合理调整消费税范围和税率结构，强化个人所得税在收入分配中的调节作用，改善收入分配格局，逐步实现“藏富于民”。

（二）加快增值税转型进程。扩大营改增转型范畴，例如将营业税中的建筑安装、交通运输等项目改征增值税，进一步解决增值税与营业税的交叉征税和税负失衡问题；完善小规模纳税人税负水平，贯彻公平税负原则，适当提高增值税小规模纳税人的起征点，在考虑家庭负担等因素的同时，根据具体实情，参照城镇居民最低生活保障水平，降低小规模纳税人税负。

（三）推进资源类税收改革。开征环境税、碳税，设计时充分考虑税率设计的渐进性、完善减免税机制，同时注意保持税收中性，例如，设定差异税率并且主要对“下游”征税，兼顾经济效应与环境效益，设置相应减免条款，为节约能源、使用再生能源和生产高效节能产品创造更好的市场激励机制，促进新能源的推广，提高能源利用率，切实发展“绿色经济”、“循环经济”、“低碳经济”，促进经济增长方式转型，保障我国经济的健康持续增长。