欧洲银行业联盟的成因、益处及挑战

欧洲银行业联盟的成因

我将首先介绍建立欧洲银行业联盟的三个原因：第一，将主权风险与银行风险脱钩以重建金融市场一体化；第二，避免银行监管中的国家偏好；第三，恢复货币政策的正常传导机制。

防止主权风险蔓延至银行（如希腊）和防止银行风险蔓延至主权国家（如爱尔兰、塞浦路斯），是这场危机带给我们的一个非常重要的教训。各国政府采取的实际或预期的救助行动，使主权债务的借贷成本增加，同时，也推动了银行筹资成本的进一步提高。这种“厄运循环”（Doom Loop）破坏了一国为重建财政可持续性所做的努力。

而且，资金和借贷市场持续的压力使欧元区银行体系沿国境线而变得支离破碎。银行的筹资成本与相应的主权债发行成本都在上涨，这在外围经济体中尤为明显。对投资者失去信心的国家本希望更多地依赖国内资金来源，却引发了更多资金外流，且对货币政策并不敏感。从银行筹资条件的国别差异反过来造成了贷款条件的国别差异。向外围经济体的居民和企业提供贷款的条件，要比目前货币政策本有的基调更为苛刻。这进一步导致欧洲地区资金配置效率低下，进而对经济增长和就业产生消极影响。

银行业联盟的建立将有助于打破主权风险和银行风险间的负反馈机制。

一个真正聚焦于欧洲的单一监管机构，能够重建存款人和投资者的信心。中央监管机构不会允许银行隐藏在某些国家的不良资产——这是不容质疑的。欧洲集中监管机构也不会坚持银行在某个国家的资产和负债必须匹配（如果硬性匹配，只会加速欧元区的分离）。

单一处置机制（SRM）作为单一监管机制（SSM）的必要补充，能够避免各国政府在救助银行时遭遇筹资成本上升的风险。因为，单一处置机制更多是处置银行而不是救助银行。因此，私人部门而非纳税人将承担成本。而主权国家剩下的财政负担，将会通过联邦财政机制来约束。

从国家层面到欧洲层面（追求超越国家的利益）的监管转变，也应消除国家偏好和金融危机暴露出的监管宽容。从事后结果来看，由于被授予的权利所限或受到国内其他方面的压力，或两者皆有，监管机构以往经常对“国家冠军”很宽容。监管机构不应被当地的压力和利益所制约，应基于系统性范畴独立评估单家银行的风险。

从货币政策角度来看，银行业联盟可以缓解货币政策在危机中承担的部分压力，特别是在恢复和绕过堵塞的货币传导机制方面发挥作用。早期的监管行动将限制央行提供流动性（包括非标准化手段）的必要。

单一监管机制为何由欧洲央行承担

上述所有的原因都是建立单一监管体系的动力。而什么原因造成一定要委托欧洲中央银行来承担统一的监管工作？

一方面，有几个法律方面的原因。考虑到建立SSM的迫切性，而欧盟条约的改变往往需要历时数年，因此新设机构的选择并不现实。“欧盟条约”第127（6）条指出，如果理事会一致同意，可以“授予欧洲中央银行有关信贷机构审慎监管的特殊任务”。当然，并不排除未来条约内容将会改变。

另一方面，除法律原因外还有几方面现实原因。多年来，欧洲中央银行已经形成了一套独特的对金融机构和市场分析的专业技术。换句话说，欧洲中央银行与成员国相关机构（主要是各国中央银行）协调行动多年，具备了处理复杂问题的手段和技术。此外，大多数国家的央行也已经具备了审慎监管的能力。

单一监管机制实施的主要原则

确保SSM成功的条件之一，是确保真正的欧洲意识。在政治上受保护的银行机构都符合各国纳税人的利益——只不过是一个“传说”。因此，消除潜在的国家偏好是解决问题的关键。

在欧洲层面的实施取决于几个因素。首要的是对参与者司法管辖权范围的适当划定。在欧元区注册的银行和与欧洲中央银行有密切合作关系的欧盟成员国建立的信贷机构，都将受到单一监管机构的监管，而这将创建起一个公平的竞争环境。

只有最重要的银行将受到欧洲中央银行的直接监管，但受到各国直接监管的其他非重要性银行，也不会被排除在欧洲中央银行的监管范围之外。从而，各国相关机构需要遵守欧洲中央银行的法规、指引和一般指示，受到SSM各种监管指令的约束。而为了确保监管标准应用的一致性，欧洲中央银行可以随时决定对非重要性信贷机构进行直接监管。

非欧元区成员国家加入SSM的可能性则强化了机制适用的范围。这也意味着它们将不得不遵守欧洲中央银行制定的指引与指示。单一监管机制将以强大的集中监管为基础，以中央监管机构和外围监管机构合理分配任务为支撑。

欧洲央行拥有维系系统整体运行的责任和决策权。然而，其运作效率将取决于各家的相关监管机构，它们的专业能力和与被监管对象的接近，对确保消除“监管真空”必不可少。即使是在欧洲中央银行直接监管下的银行，来自有关国家监管机构的专家也将会参与到对其的现场检查。这些现场检查及其他监管活动，将由以欧洲中央银行专家为首的监管小组来执行。

将监管任务交给中央银行反映了当前许多国家或地区监管的共识。受益于货币政策与监管间的协同效应，这场危机实际上已经加强了赋予中央银行监管职责的趋势。第一，协同效应包括在货币政策、银行监管以及支付系统监管中实现信息分享的潜在收益。第二，中央银行可以借鉴在金融稳定性分析方面的专业知识。第三，具有明确问责制度的中央银行在体制上的独立性，能够积极推动金融稳定政策的有效开展。国际性机构及论坛，如国际货币基金组织和巴塞尔银行监管委员会，针对银行实施有效监管的核心原则，都明确强调了独立监管的优势。

虽然对欧洲中央银行来说，实施银行监管是一项新的任务，但其在宏观经济分析与金融稳定事务处理方面有着非常丰富的经验。在确保货币政策与两项监管职能不发生潜在利益冲突的同时，将两项职能合二为一的优势是可以实现的，也是显而易见的。

使用现有的分析能力将确保监管决策过程的高质量投入，并提升SSM的有效性。有效的监管不是免费午餐，需要向银行征收费用。但是，由于避免了一些重复服务，总体金融业的成本负担将被限制。

尽管存在潜在的协同效应，身兼央行和监管者双重角色仍被认为存在潜在的利益冲突。虽然货币政策和金融稳定的手段大体一致，但我们必须严肃这待这种担心，从而使欧洲央行经得起考验。具体地，人们已经认识到：与中央银行作为流动性提供者相关的监管宽容的风险、欧洲央行在上述两方面业务间的潜在利益冲突可能引发的声誉风险和需要特别关注的法律风险。

在制度层面，SSM监管法（SSM Regulation）明确了货币政策和两项监管职能的分离原则，确保避免任何利益冲突的发生。这一点体现在了欧洲央行监管委员会（Supervisory Board）与欧洲央行理事会（Governing Council）的各自职能分工上。此外，欧洲央行理事会有关监管事项的审议将通过单独的议程和会议严格分开，其所设想的监管决策过程应当减少监管宽容的风险：实际的监管决策权归监管委员会，央行理事会则有对其决策的否决权。

监管和货币政策职能归到一个机构，要确保减少声誉风险。在实施监管中发生错误是不可避免的，如当监管者处理欺诈行为时。因此，从声誉风险角度来看，前述的两个职能的适当分离是尤为重要的。例如，将监管与货币政策职能进行内部隔离的同时，要使外部能够认识到在业务运行和问责制度方面明确分开，——这非常重要。

两项风险通过适当的制度和组织架构安排可以被成功遏制，源于正在制定的监管法案草案。举一个例子：在三边对话的折衷安排下，监管委员会副主席的任命须经欧洲议会批准，并由欧洲理事会决定执行。尽管监管委员会不一定属于一个单独的欧盟机构，《SSM监管法》（草案）却规定了要由理事会从欧洲央行执行董事会成员中选出副主席。这同样适用于监事会主席和副主席的解雇程序。由于这一条款可能越过了欧洲央行法定独立性、执行董事会及其成员独立的“红线”，从而可能带来法律上的挑战。如果SSM成为诉讼主体，就会产生声誉风险。

但欧洲议会对欧洲央行执行董事会董事的提名拥有事实上的否决权似乎是不合适的，因为行使否决权要基于更多的考虑：董事在货币政策或其他欧洲央行基本任务表现的表现记录，这无异于是对欧洲央行独立性和排他性的政治干预。董事就监管政策的基本看法，而这会妨碍其在监管活动中自由裁量权的使用，违背监管活动的独立性原则。

单一处置机制

为有效发挥作用，SSM需要辅以单一处置机制来处理那些无法生存的银行。当SSM运行时，单一处置机制的架构就应到位，这是至关重要的。如果没有到位，就会存在鼓励基于期待央行流动性的监管宽容风险。有人错误地认为，一旦SSM运行和监管责任转移给欧洲央行，就不再有问题银行。因此，处置机制需要落实到位以确保无法生存的银行“关门”，并得到妥善处置。

SRM的设立有赖于《银行恢复和处置指令》的尽快出台，这一指令需要规定一整套能够协调应用的“工具箱”。这些“工具”能为迅速采取协调处置方案提供强有力的行动框架，尤其是在对有关跨国银行处置时。

但SRM的框架尚未明确，欧盟预计在2013年晚些时候递交方案。我想展望一下未来SRM应具有的主要特征：

为防止任何潜在的目标冲突，该机制应由欧洲央行运行。然而，它的制度和地域范围应与SSM一致。SRM的最终责任在于单一处置局（Single Resolution Authority），由其负责管理银行的处置，并协调各种处置手段的运用。至于管辖地域，原则上应能处置所有单一监管机制涉及的银行。

筹资是处置机制的关键环节之一。为使这一机制可信，本身应有充分的金融资源。我不是指用纳税人的钱来救助，而是尽量减少救助银行的公共支出。为达到这个目标，这些机制应该妥善建立起来：资本核销和债权人的自救债券被充分利用。如果需要，建立欧洲救助基金（European Resolution Fund）以提供补充融资，SRM管辖范围内的银行根据风险情况预先向该基金缴纳资金。作为最后的手段，如果欧洲救助基金的资源不够，则资金可以来自欧盟的备用机制。然而，任何对SRM的财政支持均应当采取给予欧洲救助基金事后偿还的信贷形式。为达到此目的，欧洲救助基金应有权对在SRM管辖范围内的银行征收额外费用。这样做时，需要确保该机制在中期是财政中性的。如果救助基金没有足够的资源，救助活动将可能需要临时使用公共资金，例如，利用将被出售给私营部门的过渡银行恢复资本介入。备用机制的存在可以被视为完全银行联盟的一个组成部分，同时，也可被当作ESM直接向银行注资的可能性。一个国家资金协调的松散网络会削弱SSM，要消除网络松散，必须超越协调国家监管机构的欧洲银行管理局。

实施时间表

欧洲中央银行已与各国监管机构密切合作，加快SSM建立的筹备工作。在战略层面，由以欧洲中央银行行长为组长的高级别小组（High-level Group）讨论制定。在技术层面，监管行动组（Task Force on Supervision）负责相关其他准备工作。这两个小组都包括了各个国家主管机构（NCA）的代表。此外，在欧洲央行和各国相关机构间，建立了一个由监管和金融稳定方面官员组成的小规模项目组，以促进系统内的交流与合作。技术工作则被分为五个方面：欧元区银行体系的情况摸底、法律问题、监管模型构建、信贷机构综合评价协调及单一监管机制未来监管报告模板的编制。

在准备工作完成后即正式成立监管委员会，从而进入一年左右的过渡期，随后，单一监管制度将开始正式运作。在这段过渡期内，监管委员会将出台一系列有关法规，确定内部组织架构。鉴于大多数程序只在《单一监管机制条例》生效后才能正式启动，其延迟推出将对在2014年中期单一监管机制的按时启动造成不良影响。

结论

对单一监管机制的建立必须从更广阔的视角分析。欧洲银行业联盟是欧洲进一步一体化进程的重要组成部分，而单一监管机制是欧洲银行业联盟的关键要素。在迈向欧洲经济和财政联盟道路上，我们应该从近期推进建立欧洲银行业联盟的制度改革中获益，而不能“踩刹车”。经济联系的日益加强，将最终要求制度调整和监管权利的转移，而这涉及到欧洲议会和欧盟委员会及相关欧盟条约的调整，这是一个良好运行的货币联盟应当付出的代价。这样，只有欧洲央行才能在确保金融稳定不妨碍其首要目标的同时，专注价格稳定目标。

对于欧洲央行与那些经验更丰富的成员国监管机构，就像21世纪初创造新的货币和新的中央银行那样，这种新的监管机制也是一种翻天覆地的变化和一片“新疆域”。而欧洲中央银行敏锐地意识到了这一点，动用各种内外可用的专业资源，细致而有效率地进行着相关准备工作。

然而，3月19日以来，欧洲议会、欧盟委员会和欧洲理事会三方达成的初步协议尚需重新谈判，从而不排除SSM条例延迟推出的可能。这将对SSM在2014年中期的及时运行构成风险，并产生法律上的不确定性。然而，拖延的政策会发出错误的信号，SSM与SRM都是欧洲银行业重新一体化的基础，必须迅速而果断地落实。

（本文是欧洲中央银行执行董事伊夫·梅尔施2013年4月6日在柏林的演讲，由中南林业科技大学经济学院刘思成翻译）