电子政务流程再造的理论与实践

吴佳颖　李正明

摘要： 随着我国信息化建设的逐步推进，电子政务逐渐成为主流的政府管理与工作模式，这便要求了政府组织结构和管理模式的变革。电子政务流程再造是政府改革创新研究的一个重要主题，成功的流程再造能有效地降低运作成本，提高行政效率。但现阶段对于我国电子政务流程再造的研究仍处于起步阶段，本文就电子政务及其流程再造的内涵、基本原则和推进策略三方面的内容进行了研究，为我国电子政务流程再造的进一步发展提供方向，以期国内学界对这一主题予以更多的关注。

关键词：电子政务；流程再造；基本原则；推进策略

随着现代信息技术的迅速发展，信息化建设逐步成为政府各项工作开展的重点。党的十六大报告中对建设电子政务的阐述，为我国电子政务的发展指明了道路：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政管理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”这就要求必须对政府的业务流程进行重新改造，不是简单地将政府职能移到网上实现，需要对政府机构进行兼并重组，在信息技术手段的帮助之下简化政府与企业、与公众的互动，从而降低政府运行成本，提高办事效率。但目前理论界对电子政务流程再造的基本内涵、实施原则等问题都尚未形成统一的认识，对如何推进电子政务流程再造的实施策略的研究也还处于探索阶段。本文从我国电子政务流程再造的内涵、原则等基础理论入手，提出可实践操作的推进策略，并指出未来研究需要重视的方向，以期对我国电子政务流程再造的进一步实施有所借鉴。

一、电子政务及其流程再造的内涵

（一）关于电子政务

电子政务（E-government）是从1993年美国克林顿政府宣布利用信息技术改造政府开始，伴随着信息技术手段在政府领域运用的不断深入而出现的一个新名词，受到了世界各国的普遍重视。我国从1997年正式启动了“政府上网工程”，到2002年将电子政务列入我国当年落实的十大科技任务，逐渐兴起了电子政务建设的潮流。电子政务是一种全新的政府管理方式，是信息技术发展的必然产物，其核心内容是在政府的管理和服务职能中综合运用计算机技术、通信技术等现代信息技术，将政府的公共管理和公共服务，借助于信息手段集成，全方位地向社会提供更高效、更廉洁务实的政府监管和服务，形成一个精简、高效的政府运作模式。

在本文的研究中，将电子政务的内涵界定为，政府机构在其管理过程中运用现代计算机和网络技术，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，跨越传统政府当中时间、空间和部门之间的分隔与限制，向社会提供优质、透明、规范、高效的全方位服务。

（二）关于电子政务流程再造

业务流程再造（Business Process Reengineering ， BPR）是上世纪80年代后在管理学界引起关注的一个课题，它源于美国一种企业变革模式，最早由美国麻省理工学院迈克尔·哈默教授（Michael Hammer）和 CSCindex 首席执行官詹姆斯·钱皮（James Champy）在他们合作的文章《Reengineering Work： Dont Automate But Obliterate》中正式提出了 BPR 的概念：“业务流程再造是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，从而获得可以用诸如成本、质量、服务和速度等方面的业绩来衡量的戏剧性的成就，使得企业能最大限度地适应以顾客、竞争变化为特征的现代企业经营环境。” [1]其中，“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是定义所关注的四个核心特征。

政务流程再造是借鉴企业业务流程再造术语移植过来的，源于西方各国掀起的“重塑政府”和“再造公共部门”的行政改革的新公共管理运动。但由于再造主体、客体和环境不同，政务流程再造不是对企业业务流程再造的简单模仿和移植，它具有其特有的属性，学者对政务流程再造涵义的界定也有许多阐述。顾平安（2008）将政务流程再造定义为，在一定的行政体制环境中，政府及其部门根据管理的需要，对原有的政务流程进行清理、简化、创新和整合等一系列再设计活动。[2]咸辉（2008）认为政府业务流程再造也可称为政府再造，是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术，把政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考与重新设计，以使政府的行为成本、公共物品与支出、服务质量、效能与效率都具有可量化的标准，最终达到政府行为、业务流程的戏剧性改变。[3]咸辉的这一定义基于政务流程再造的技术原理，突出了流程再造的“根本性”、“彻底性”，“戏剧性”和“流程”这四个源自BPR的基本特性，并指出了在政务流程再造过程中需要“可量化的标准”对相关指标进行绩效评估，较为全面地概况了电子政务流程再造所涉及的各个方面。

因此，笔者认为政务流程再造是运用现代信息技术，对政府治理的管理模式、业务模式等进行根本性再思考和彻底再设计，以提高政府公共管理的绩效和服务质量，而不是简单的组织精简和结构重组。

二、实施电子政务流程再造的基本原则

电子政务流程再造旨在打破原有的政府职能分工，将现行政府的机制、功能和行为进行根本性的整合和优化，对传统社会管理和公共服务方式进行改革和创新，以公众需求为立足点，通过现代信息技术实现政务电子化，建立效率高、服务性强的“大社会小政府”。综合众多学者的研究，在流程再造的过程中，主要应遵循以下三个基本原则：

（一）以公众需求为导向的原则

流程再造必须以社会公众的需求作为出发点，始终以满足公众需要为主，把提供公众服务作为政府工作的第一要务。徐强（2010）认为流程再造的核心理念是“以公众为导向”，将政府工作的重点放在如何满足社会公众上来，政府应及时地了解公众需要，广泛收集公众对其所持观点和个人看法，吸收公众参政议政，提高公众的知情和参与程度，实现政府和公众之间良性的双向互动。[4]政务流程再造应要求政府做到公众至上，了解公众需求的变化，并根据需求生产和提供公共产品和服务，以公众的价值取向作为公共政策的重要基础与互动原则，并依据反馈信息改善公共产品及服务质量，为公众服务创造利益和价值最大化。这是政务流程再造最基本的原则。

（二）以信息技术为手段的原则

电子政务的流程再造是要借助信息技术的力量，在虚拟的网络环境中实现政府组织结构从层级制向流程型的转变，增强组织对变化的响应力，实现各个合作单元之间更好的协调。[5]信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段，随着信息技术的不断革新，充分利用其先进性和现代化科技，构建电子政务适应社会发展的需要，提高政府服务效率与服务质量。电子政务流程再造应以现代信息技术来代替人力，建立标准化、简单化的工作流程，应用信息技术改变传统的、层级化的行政管理框架，实现全方位一体化的电子政务流程再造。金竹青（2008）在其研究中指出，信息技术是流程再造的前提和基础，虽然目前我国政府流程再造与电子政务建设处于共同推进的阶段并已取得了长足进展，但很多地方仍然存在认识不足、硬件不充分、软件不配套等各种问题。[6]由此，我们看到，要想高效地实现电子政务流程再造，对其技术手段的相应完善也必不可少。

（三）以提高政府绩效为目标的原则

电子政务流程再造力求提高公共治理水平和政府的治理效能，从而在根本上提高政府的运作绩效。政务流程再造必将导致政府的整合和重组，通过强化部门间的业务整合与协同，有利于政府行政效率的提高，是实现组织绩效改善的有力举措。[7]邓崧等（2011）认为政府流程再造的路径选择应遵循“简化便捷、效能提升原则”，即提供高效有力的公众服务，实现程序简化、办事快捷、效率提升的服务效果，形成一个良性、协作、高效的服务体系，以达到提高政府效能的目的。[8]

电子政务流程再造是一个庞大的系统工程，在其再造过程中，除了遵循以上三个基本原则，还应该坚持以点带面、从试点到推广、从局部到整体、由表及里逐步优化的渐进性原则，试图一步到位是不切合实际的。同时，各职能部门之间、各业务流程之间、各实施阶段之间都存在着紧密的联系，需要对政府流程进行整体把握，以免出现以偏盖全现象及对问题的片面性分析。

三、电子政务流程再造的推进策略

要想真正改进政府内部办公和公众服务的效率，电子政务流程再造势在必行。如何进行电子政务流程的再造，从哪些方面入手？具体的推进策略是实施电子政务流程再造的关键，要想有效地实践电子政务流程再造，其实施策略大致分为意识理念的重塑、组织结构的精简、管理流程的优化、公共服务的再造和绩效评估体系的构建五个方向。

（一）意识理念的重塑

实施电子政务流程再造，首先要对政府部门及工作人员的管理理念进行转变，从意识形态上根本改变以往传统的、落后的思想观念，牢固树立符合时代发展要求、满足公众服务需要的新思想。把管理理念再造作为流程再造的首要任务，应从服务公众出发，“以顾客为中心”、“以价值为导向”，注重优质公共服务的提供，以流程为中心并且注重效能，要让政府工作人员明确政府流程再造的含义及意义，注重整体流程优化的系统性，重新塑造一个具有公共服务精神的政府。[9]

此外，应加强政府服务意识，要树立“以民为本”的服务型政府根本理念，致力于打造服务型、效能型、法治型、责任型政府。政府应善于把握和分析重点问题，主动实施重大的便民举措，积极主动地提供相关信息和必要的帮助，有意识地建立预警、预测和预防机制，应对可能出现的紧急状况。提供科学决策，注重培养部门之间相互配合、个人利益服从集体利益的整体意识，实现流程再造发展的良性循环。

（二）组织结构的精简

传统的政府组织结构呈金字塔状，中间环节众多，在组织内部层级授权，逐步导致机构臃肿，信息沟通不畅，传递失真、耗时，造成行政成本加大，行政效率低下，信息的交换更是容易产生偏差。因此，在电子政务流程再造的过程中应对组织结构进行精简，以扁平式的管理结构取代金字塔型的管理结构。通过简化中间管理层，将职能相近部门进行合并，删减不必要的独立部门，使政府的组织结构趋于扁平化，使最高层与最低层之间可实现直接沟通，免去不必要的中间环节，扩大授权，最大限度地发挥每个人的工作潜能与责任心，使信息传递更可靠、快速，同时减低传递成本，提高效率，实现组织结构从“金字塔—鸽笼式”结构到“扁平化—适应型”的转变。

（三）工作流程的优化

有效的电子政务流程再造应设计一套首尾相接、完整连贯的“一体化”整合性业务流程取代过去被各种职能部门割裂的破碎性流程，使得部门林立、条块分割、等级森严的结构关系发生改变，实现政府工作模式的重构。“一体化应用”旨在对系统进行完整的设计，建立统一的电子政务系统平台，将政府网站、政府内部信息系统及专业数据库和信息资源库进行合理规划与整合，实现三者之间的数据交换及业务互动，以便系统适应未来的工作流程。坚持“统一规划、统一网络、统一平台”的流程设计，保证信息在统一的电子政务平台上传递，最大化避免重复建设和浪费，实现低成本和集约化的流程运作。[10]张亮等（2009）以昆明阳光政务工作的推行为例，强调“一体化办公”是电子政务流程优化的典型代表，建立统一的电子工作平台，将以往的信息资源进行优化整合，能有效控制信息失真的现象，节约成本，提高政府绩效。[11]公众只需一次性地将办理业务所需要的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口，而政府内部业务则可以并行处理，这就简化了行政运作环节和程序，降低行政运作成本。

（四）公共服务的再造

以公众为核心的服务理念是电子政务流程再造的核心思想，提供便捷的一站式公共服务也是流程再造不容忽视的一个环节。

在上个世纪末，发达国家政府改革创新引入了企业的“服务链”管理，其基本思想是指，政府内部的每个部门和个人既是服务“提供商”也是服务的“接受者”，即互为“客户”，但公众是他们共同服务的最终客户，把公众的每一次服务请求当成是向政府下的一笔“订单”（称“外部订单”），政府提供服务的过程是一次执行“订单”的过程。政府公共服务信息系统平台自动将公众在政府门户网站上提交的“外部订单”分发给相关政府部门转变为服务部门的一系列“内部订单”，从而形成以“订单”为中心、上下级和部门之间彼此关联、互相调节、自动运行的“服务链”。以“服务链”为核心推进面向公共服务的政务流程再造，加强信息、决策、财务和运营四个方面的整合，使整个服务链上的部门都能共享与客户相关的信息，进一步梳理清楚一级政府及其部门的公共服务职能，以及相关的业务流或业务过程，避免重复整合和过度整合，从而保障政府整体战略高度的指导。

（五）绩效评估体系的构建

电子政务流程再造的目标是通过重新设计组织流程，使流程最优，从而获得绩效的提升。政务流程再造绩效评价体系是指导政务流程再造的重要工具，建立科学的电子政务评估指标体系，采取定性与定量相结合的方法分析现行流程的运作状况，在科学评价的基础上才能不断改进流程再造的设计。一般来说，政务流程再造的绩效包括流程绩效和结果绩效两个方面。应从现行流程费用、运行状况、占用时间、技术水平、提供服务的质量和对整体绩效的影响等方面进行考量，包括对人的评估、对流程的评估、对运转效能的评估和对顾客满意度的评估四个方面的绩效评价系统，才能更加全面、有效、持续地对流程绩效进行系统地评价。

值得一提的是，徐强（2010）从流程目标的完成程度与流程执行的效率两个方面构建了一个既可从单一流程维度进行评估，又可综合从单位维度、时间维度和目标维度进行的绩效评估体系。从流程编制、流程分解、流程执行、流程反馈和流程统计与总体评估等角度设定相应指标，共设置了单一流程、业务目标等5个一级指标，在一级指标之下，进一步分设了流程发起、流程应答等23个二级指标和92个三级指标，考察预先设计的目标是否完成，以及完成的程度如何。[12]

四、结论及未来研究展望

本文从电子政府流程再造的概念内涵和基本原则为基础，试图推进其具体的实施策略。政务流程再造的研究对激发公众对政府工作的认同程度、参与热情以及政府提高公共服务的满意度都有着重大的影响。然而，电子政务流程再造的研究仍存在一定的局限性，还有以下一些问题亟需引起重视：

第一，准确选择适合进行再造的电子政务流程。上世纪90年代美国企业业务流程再造仅有三分之二获得了成功，企业业务流程再造有众多成功可借鉴的案例尚且如此，而我国电子政务流程再造却鲜有成功经验可循，政府流程再造影响巨大，在可能取得成功的同时，也承担着巨大的风险。因此，更需谨慎选择适合的业务流程，一般不宜同时对政府所有的业务流程进行再造，而应从政府所面临的危机、问题出发，考虑政府对风险的可承受能力，优先选择属于具体的事务执行性流程，而不是公共政策的形成和制定等充满政治灵活性的公共管理过程，选取有明确公共服务用户需求作为引导的一些相对容易的业务流程进行试运作，逐步深化，从而获得整体性的成功。

第二，保证必要的人才和技能培训。电子政务流程再造要求员工摆脱自身岗位限制，对所在组织的使命及自己在整个流程中的位置有全面的了解，善于与各政府部门的工作人员进行沟通协调。这就需要政府部门在相应的岗位配备复合型人才，他们不仅要能熟练地掌握业务、运用先进的信息技术手段，而且还要相当熟悉其他业务，能顾全大局，与同事友好合作，对政府的服务对象具有强烈的责任感。在保证人才到岗的基础上，要发挥各级各类教育培训机构的作用，切实有效地开展对人才的现代信息技术知识与技能的培训，使工作岗位的人员保持与时俱进的综合素质与技能，在促进信息化的同时推动政务流程再造的发展。

第三，全方位信息技术与安全体系的保障。政府各职能部门间能够实现数据、信息、资料的共享及实时互动是电子政务流程再造的重要前提。流程再造必须要提供统一进行数据交换和共享要求的信息平台，保障信息技术跟上持续变化的政务目标，使其应用效果符合电子政务的实际需要，能根据实际情况随时做出适当调整，先进的信息技术不但能保证政务流程的灵活可行，同时还能与后续的软件应用和更新实现紧密结合。此外，一个可靠的安全体系对政府流程再造的成功实施也有着至关重要的作用。建立一个能不断自我完善优化、及时提高突发事件应对和反应速度的保障体系，确保流程再造不受外部环境的入侵，免除各种人为或自然的破坏性威胁，才能保障电子政务流程再造的可持续发展。

参考文献：

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