农民转移就业是提高城镇化质量的关键

金世斌

去年12月中央经济工作会议首次提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。这对做好农民转移就业和城镇化建设工作提出了新的更高要求。

一、城镇化的过程也是推进农业人口逐步转移的过程

城镇化是经济社会发展的客观趋势。所谓城镇化，是指随着工业化进程，农业人口不断向非农业产业转移、向城镇转移，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大、城镇人口比重提高的历史过程。城镇化的实质就是随着工业化的发展，推进农业人口非农化、非农人口市民化。具体体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转移；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转变。

城镇化对农民转移就业起着积极的促进作用。首先，城镇化推动了小城镇发展（本文的小城镇主要指小城市和中心镇）。农民在小城镇就业，住房等生活成本较低，社会角色转换压力较小。相对于在大中城市定居的体制性障碍，在小城镇更易解决。其次，城镇化促进了产业结构优化。城镇化与工业化、农业现代化相互推进，增强了城镇的要素集聚功能，加快形成特色产业和产业集群。人口向城镇聚集，使得交通运输、商贸餐饮、文化教育、休闲娱乐等方面的需求较快增长，又能创造出更多的就业岗位。第三，城镇化加快了公共服务改善。长期困扰农民工的子女教育、医疗、住房等后顾之忧问题正逐步得到解决，农民进城就业门槛降低，就近就地就业意愿明显增强。

农民稳定就业对城镇化发展也起着积极的推动作用。对农民流出地而言，可以有效缓解农村人多地少的紧张状态，有利于土地的集约化专业化经营，进而释放更多剩余劳动力，源源不断地为城镇化建设提供人力资源。对农民流入地而言，既为企业提供了低廉劳动力，增强了市场活力；又扩大了消费需求，促进当地政府更大力度地改善居民生活环境，提升城镇化发展水平。

二、提升城镇化质量要求树立以人为本就业理念

城镇化的核心是人的城镇化，重点难点在农民市民化。2011年中国内地城镇化率首次突破50%，达到了51，3%。但如果按户籍人口计算，实际人口城镇化率只有35%，近2亿生活在城镇里的农民因户口问题而无法享受与城镇居民一样的就业、社保等公共服务。联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，到2030年中国内地城镇化率将提高到65%～70%左右。这意味着未来还有3亿多农民将转移到城镇就业和生活。如果没有与城镇化相适应的稳定就业，即使可以通过户籍制度改革将他们留在城市，也可能会因为失业而形成城市中的“贫民窟”。这显然与城镇化发展的终极目的相违背。因此，有序推进农业人口转移，促进农民稳定就业，是积极稳妥推进城镇化面临的最大挑战之一，也是提高城镇化质量一项长期性、战略性的重要任务。

近年来，随着城镇化进程加快和新生代农民工的成长，农民进城就业呈现出一些新的变化趋向：一是从流动就业向稳定就业转变。第一代农民工一般为家庭主要劳力，农闲外出打工，农忙回家务农，呈季节性流动特点。目前，举家外出进城打工的已占到较高比例，其稳定性主要表现在：家庭成员集体外出，农田转包给大户种植；就业岗位或企业相对固定；在流入地居住时间较长。二是从体力型就业向技能型就业转变。随着农民就业培训体系的完善，特别是新生代农民工受教育程度的提高，技能型和管理型就业趋势开始显现。三是从生存型就业向发展型就业转变。新生代农民工的维权意识、职业发展意识明显增强，不仅看重岗位的工资水平，也很看重企业提供的工作环境和职业前景。四是从大城市就业向小城镇就业转变。主要原因有：大城市对就业素质要求越来越高，住房、教育、交通等生活成本持续攀升；企业工资不断上调，大城市就业与小城镇就业的收入差距逐步缩小；小城镇建设步伐加快，就业吸纳能力明显增强；各地政府采取有效措施，鼓励农民就地就近就业和返乡创业。

针对农民进城就业的新趋势和提升城镇化质量的新要求，我们要积极倡导体面就业、平等就业、素质就业、创业就业，在推进城镇化过程中努力解决好农业人口非农化、非农人口市民化问题。

三、促进农民稳定就业、提升城镇化质量的政策建议

有序转移农业人口是当前迫在眉睫的一项任务。面对新形势新任务新要求，我们建议把农民稳定就业作为提升城镇化质量的重要抓手，促进农业人口转移和城镇化建设良性互动，努力提升我省农民就业工作水平和城镇化发展质量。

（一）把中小城市和中心镇作为农民转移就业的主阵地，通过产城融合吸纳农民就近就地就业。中小城市和中心镇是城乡发展一体化的关节点，是解决农村人口转移的主阵地。要按照分类引导、差别发展、择优培育的原则，着力推动城镇化建设与区域经济发展和产业布局的紧密衔接，通过“以城促产”、“以产兴城”，不断增强中小城市和中心镇的产业支撑和综合服务功能，吸纳农业人口就近就地城镇化。在具体推进过程中，要体现“两个优先”：一是优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的小城市。根据本地资源禀赋、环境承载力和周边大城市的辐射作用等条件，通过集中开发产业园区，引导企业集聚，发展优势项目，积极承接资金、技术、人才、产业转移，有效提高城市综合承载能力，加快集聚非农产业和非农人口。二是优先支持有资源、有特色和有主导产业支撑的中心镇。围绕本地优势，实施龙头带动战略，最大限度地发挥工业企业的规模、集聚、辐射和带动效应，同时不断完善基础设施和公共服务，吸引一部分农民就地城镇化，降低农村人口城镇化的风险和成本。

（二）积极发展高附加值新型劳动密集型产业，创造更多就业机会。劳动密集与先进技术有机结合，是小城镇产业发展的最佳模式，也是缓解巨大就业压力的必然选择。既有利于大中城市产业结构的优化升级，又有利于小城镇工业化和农村剩余劳动力转移。要坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步，大力发展技术含量较高的劳动密集型产业以及高新技术产业中的劳动密集型生产环节，提高产品附加值，如IT业和新兴家电业等；以及为满足个性化和多样化的市场需求而需采用人工作业的劳动密集型产业，如陶艺、雕刻、刺绣等工艺品和个性化日用品、服装的设计与生产等。

（三）更大力度促进农民创业，更好发挥创业带动就业的倍增效应。大力发展农村教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民整体素质，增强创业就业能力。进一步加大对进城务工农民、返乡农民工的政策扶持力度，对符合条件的给予税收优惠和岗位补贴、社保补贴、创业培训补贴，激发农民自主创业、返乡创业、联合创业的内生动力。完善创业服务体系，简化审批手续，为自主创业的农村劳动者提供项目信息、政策咨询、开业指导、信贷融资、人力资源等“一条龙”服务，提高创业成功率、稳定经营率和带动就业率。

（四）加快推进公共就业服务均等化，不断改善农民稳定就业环境。要按照“城乡一体、平台到村、联系到户、服务到人”的总体要求，认真落实农民就业失业登记、求职登记、创业服务和农村困难家庭就业援助四项制度，加快城乡公共就业服务体系建设。进一步扩大农民工社会保险覆盖范围，探索研究城乡社会保险制度衔接办法，切实保障流动就业人员的社会保险权益。推进户籍制度改革，进一步放宽中小城市特别是县城和中心镇农民工落户条件。对暂不具备条件的进城农民工，要解决好社会保障、子女上学、住房租购、公共卫生、文化生活等实际问题，解决农民工后顾之忧。

（作者单位：江苏省政府研究室）

责任编辑：刘忠