认识

葛守昆等

深刻理解新型城镇化的科学内涵 葛守昆

【核心提示】传统的城镇化追求的是规模的城镇化、土地的城镇化；走的是城镇建设扩容、大兴土木造城的外延式发展路子。新型城镇化的目标不是外延式发展，追求的不仅仅是扩大投资规模，扩大城市面积，提高城镇化率，根本的目标是符合全面小康社会、现代社会要求的民生改善和人居环境改善，是以人为核心的城镇化。

进入新世纪以来，中国城镇化发展很快，取得了显著的成就，也出现了一些矛盾和问题，为下一步的发展提供了潜在的能量和空间。认真总结经验教训，走出一条以科学发展观为指导的新型城镇化道路，是我们目前面临的重要课题。

突出以人为本关注民生

城镇化是人类经济社会发展到一定阶段的必然产物，在一定意义上反映着人类的文明和进步。城镇化的核心是人的现代化，是人们对自身发展空间的崭新追求，通过城镇化打造新的生存与发展环境，达到生产更先进、生活更舒适的目的。现实生活中，提高城市化率，将城镇化作为新的经济增长点，搞房地产，上投资项目，都不能离开人自由而全面的发展这个根本目的。否则，很容易出现舍本求末、喧宾夺主的情形，违背了城镇化的根本和初衷。所以，城镇化发展的最高境界，必须坚持以人为目的、以人为动力、以人为主体，一切为了人、一切服从人、一切依靠人。要围绕提高人的幸福指数，突出公共产品和服务的供给，体现人际公平、代际公平。首先，要有好的规划，在经过专家论证与科学和民主化决策的基础上，强调规划的严肃性和权威性，防止规划跟不上变化，主观意志瞎指挥，特别是防止规划失去引导性，跟着开发商走、跟着商家走，涉及民生的基础设施明显滞后。比如，有些居民小区停车场规划滞后、建设滞后，以至于马路成了停车场。其次，要平衡好多方面的利益。城镇化涉及很多人的利益，特别是弱势人群的利益，如失地农民、城镇拆迁户。应依照法律制定合理政策，建立协商制度，防止强征强拆，让征地拆迁成为公开透明的过程，尤其是利益补偿一定要到位。应通过建立健全完善的社会保障体系，保证城镇化进程中低收入困难群体基本的生活需要。第三，增加城镇化过程中公共产品和公共服务的供给。城镇化是政府引导与市场机制相结合的过程，不是简单的市场化，也不是政府主体化。这里面，客观上存在着必要的分工。政府存在于市场失灵的领域，政府主要是提供公共产品和公共服务，要防止出现将居民对公共产品和公共服务的需求推向市场，避免政府的缺位。比如，在城市交通问题上，公共交通就是政府的职能，这既不能推给企业，也不能推向市场。现在许多城市，为什么交通拥堵现象严重，主要是公共交通发展滞后，私家车又盲目发展，造成了大量和经常性的拥堵现象。对此，居民很有意见。总之，在新型城镇化问题上，必须确立新的发展理念，坚持以居民利益为重，一切以居民满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护为出发点、立足点、归宿点为检验标准、为评判依据。

坚持城镇化与工业化良性互动并进

按照经济社会发展的规律，城镇化是在工业化的基础上发展起来的。先有工业化，后有城镇化。工业化是城镇化的经济支撑，城镇化是工业化的空间依托。问题是如何实现城镇化与工业化良性互动，相互促进，既为工业化创造条件，也为城镇化提高水平？要通过城镇化的发展，加大完善基础设施和配套建设投入，加快房地产、现代商贸、旅游、娱乐休闲等服务业的发展，完善城镇功能，为工业园区的发展提供良好的发展环境，引进优质的工业发展资源，特别是人才资源，提升工业化的水平和竞争力。同时，工业化的推进，特别是先进制造业的发展，既为城镇化发展奠定经济基础，也提升了城镇化的品质。需要指出，强调城镇化与工业化良性互动，并非是两者平分秋色、平均使用力量。应该突出新型城镇化对工业化的引导作用，通过城镇化规划好工业园区建设和发展，为工业化提供优质资源、创造良好环境。

促进城镇化与农业现代化协调发展

城镇化与农业现代化协调发展，核心是处理好城乡关系和工农关系。长期以来，中国经济发展在一定程度上走的是农业支持工业、农村支援城市的道路。中国的农业和农民通过工农产品剪刀差为工业化、城市化、改革开放做出了重要贡献。走新型城镇化道路，带动城乡一体化，加快农业现代化进程，必须坚持城镇支持农村、工业反哺农业的方针，特别是针对农业是弱质产业、农民是弱势群体的现实，加大对农业现代化发展的支持力度。

城镇化不是简单养活农民，降低农业的比重，而是重在支持增加对农业的基础性投入，进行农民培训、提高农民素质，告别传统的小农经济、小商品、小生产农业方式，用科技武装农业，促进规模化经营和工厂化生产，发展特色农业和优势农业，进而富裕农民。在城镇化和现代农业协调发展问题上，大力发展县域经济，是一个重要关节点。应立足于县域实际，放大特色优势，发展有区域特色的城镇化和现代农业经济。要尊重农民意愿，充分考虑地方产业特点，让已经转移的农民真正住得下、稳得住、能致富。城镇化过程中应通过城乡土地和集体资产股份化改革，让农民能够分享到城镇化带来的成果收益。仍然留在农村的人口，应通过农业生产关系的再变革，解放农村生产力，促进农业生产方式的再创新。现代农业不仅有稳的作用，也可以实现农民富裕，让农民过上跟城里人一样的生活。应扶持现代农民以农业工人的身份从事农业生产，不但增加收入，同时提高生活水平，实现在农村享受到与城市一样的高品质生活。应推动农业产业化、组织化水平提高，克服“单个农户闯市场，小舢板面临市场大风浪”的困难，吸引有知识、有文化的企业家、科技人员进入农业生产，提升农业生产的科技含量、信息含量、知识含量；多途径加强职业培训，整合劳动、教育、社会、企业等各方面的教育培训资源，围绕产业、项目、市场的需求开展培训，切实提高农民的技能和就业能力，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。

形成集聚、集约发展的特色优势

相比于传统的人类生存和发展方式，城镇化其深刻的内涵，就是通过优势和优质资源的集聚，为人类提供更好的生存与发展环境。在总体上，比原来更经济、更舒适、更完善、更美好。但是反思前些年城镇化的发展，城镇化所内含的发展优势并未充分凸显。突出的问题，是土地浪费、环境污染问题。本来，城镇化在宏观上是减少土地占用的，是对土地的节约，居民生活的环境也应该更加优美，但在现实中存在着历史欠账。走新型城镇化之路，就是推动城镇化在集约、绿色、低碳、智能的基础上发展。江苏在全国是人均占有土地很少的省份，必须实行最严格的节约土地政策，改变粗放的用地方式，提高土地利用强度，增进土地利用效益，做到在宏观上人口占地系数明显减少。应将生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，在园林、绿化、生态、山水、品质、舒适度上有统筹考虑和安排，为建设美丽城镇奠定坚实基础。可通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等，共同构建生态城镇。应通过政府引导、市场作用和正确的消费观念，打好“低碳牌”，建成一批低碳城镇。主要是注重配套使用太阳能热水器、节能灯、节水及绿色交通设施，取缔小锅炉、小烟囱，大力引进地源热泵和水源热泵等供暖新技术，推广使用清洁能源，使城镇居民过上低碳生活。

在城镇化的集聚、集约发展中，智能化具有重要的创新地位和创新作用，是一种技术保障机制。城镇运转要更节能、更环保、更低碳，必须积极发展智能楼宇、智能家居、路网监控、智能医院、城市生命线管理、食品药品管理、票证管理、家庭护理、个人健康与数字生活等诸多领域、多样化的智能服务，比如，人们可以用手机移动接收和发送关于城市生活的一切信息，看病、上班、出差、休闲都变得轻松愉快，让城市运转更高效、更敏捷，居民生活更舒适、更便捷，幸福指数有显著提高。新型城镇化的发展，必将塑造一种全新的生产和生活方式，为江苏两个率先形成良好的示范效应！

（作者系省社科院研究员）

责任编辑：金雯

把握五个转变创建新型城镇化 邹军

党的十八大把推进城镇化作为经济结构战略性调整的重点之一，2013年江苏省1号文件也提出了“协调推进城镇化、区域发展差别化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化目标。多年来，我省在城镇化探索和实践上，一直走在全国前列。在新型城镇化的探索上，需要从五个转变着手。

由以城市发展为重心向城乡发展一体化转变

2000年以来江苏率先探索实践“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的城市化战略方针。该方针加速了全省城镇化进程，促进了城乡经济社会综合发展水平的全面提高。但我省城乡间居民收入、基础设施建设、社会服务保障上的差距仍较为显著，大量外来人口的市民化问题尚待解决。

因而，江苏城镇化重心应由城市转向城乡统筹协调，这就必须坚持把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，积极促进城乡发展互动，加快推进城乡基本公共服务均等化，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。在此基础上，还需要在两方面深化探索。

一是完善农村自我发展能力的培育。以创新农村经营体制机制为主线，改革农村集体产权制度，破除生产要素向农村流动的政策障碍，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。

二是促进农业转移人口市民化。深化户籍制度改革，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，稳妥有序推进户籍制度改革，加快配套改革，推动城乡基本公共服务均等化。健全与人口流动相适应的住房保障制度，研究制定农业转移人口市民化的住有所居相关政策，创新住房保障方式，增加住房保障覆盖面。

由注重经济发展指标向经济生态社会协调发展转变

改革开放以来，江苏经济建设取得了显著成就。但过去的高速增长主要依赖资本投入、廉价劳动力及土地、能源的消耗。且仍存在环境污染、居民生活幸福感提升滞后等与人民群众切身相关的问题。为实现可持续发展和率先发展，江苏亟需加快转变发展方式，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，实现经济、社会与资源环境协调发展。

在生态文明建设方面，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。积极推动循环经济和绿色产业，调整产业结构，构建低碳产业体系；倡导“紧凑城镇、开敞区域”理念，创新土地利用模式，形成有利于集约发展和低碳减排的城镇空间布局；倡导低碳生活方式，形成低碳生态发展的社会氛围。

在社会建设方面，以保障和改善民生为重点加快社会建设，把富民放在更加突出的位置，促进就业创业，增加居民收入，大力提升人民群众的生活质量和幸福指数。因地制宜提升公共服务水平，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标，大力推进民生幸福工程，促进社会公平，建设人民安居乐业、社会和谐稳定的幸福江苏。

由以政府行政主导向政府市场合力推动转变

在2000年以后，江苏行政区划调整、城市新区开发、新农村建设等活动，有力地推动了城镇化发展。虽然新型城镇化建设离不开政府之手，但也需要将市场化作核心动力。在探索政府市场合力推动新型城镇化发展的过程中，可从以下方面入手。

推进政府管理转型，创新保障新型城镇化体制机制。建设服务型政府，加强宏观调控，弱化微观经济管理职能，政府通过向社会和市场的分权，强化政府社会管理和公共服务职能，发挥社会组织的积极作用；优化行政管理体制，进一步推进省直管县，开展经济发达镇行政管理体制改革试点；完善考核机制，制定差异化目标考核体系；创新城市社会管理方式，建立区域建设协调机制。

突破城乡发展一体化的市场机制障碍，实现城乡生产要素平等自由流动。探索建立城乡统一的建设用地市场，改革农村集体产权制度，探索集体建设用地指标化流转，实现集体建设用地与国有土地享有“同地、同权、同价”的平等权益；创新农村金融体系，加强国家对农村金融改革发展的扶持和引导，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，鼓励民营资本提供农村金融服务，开展农村综合产权抵押贷款工作，加大对新型生产经营主体信贷支持力度。

由着眼城镇空间增量扩张向注重优化城镇建设内在质量转变

江苏城镇人口规模和用地规模在近十年中持续快速增长。城镇建设用地增长约为人口增长幅度的2倍，其中苏南地区城镇建设用地已占到土地面积的近1/4，可见快速的城镇空间扩张仍然是粗放式、数量式的扩张。城镇建设的内在质量提升并未及时跟上，突出表现在城镇内部基础设施现代化水平欠账多，城镇之间道路交通、污水处理、环境卫生等大型设施无序重复建设普遍，区域间邻避问题日益突出。因此，城镇建设应从增量扩张转向质量提升。

一是需要重塑面向现代化的基础设施规划建设理念，改变传统“以需定供”的被动建设方式，以“统筹、安全、节约、引导、超前、和谐”为原则，引导城市可持续发展。同时采用先进方法和技术手段，科学预测交通、能源、水资源等的需求水平，从整体运行效率角度确定设施布局体系，保障城镇内各项基础设施建设和供给的系统性、安全性、可靠性。

二是通过区域性基础设施的统筹协调，促进城镇集约建设。加强区域供水、能源、环境等基础设施的统筹布局，打破行政区划限制，推动地区、部门协作，共同推进区域性基础设施共建共享和用地节约；加强区域交通基础设施建设对城镇建设的引导作用，优先发展、合理布局区域轨道交通，发挥重大交通枢纽和廊道地区的区位优势，以交通引导城镇、产业的紧凑布局和人口的集聚，构建紧凑城市、开敞区域。

由城市形象塑造为主向加快惠民服务体系建设转变

在经济快速发展、财政能力不断增强的条件下，大广场、大马路的建设，城市“门户”、“客厅”等节点地段的形象塑造，成为很多地方展示城镇化建设成就的重要手段。然而，新型城镇化的发展要求突出了民生建设的重要性，这就要求江苏在今后的城乡发展中将包括住房保障、养老服务、基本公共服务等惠民便民工程和设施体系建设作为新的评价标准。

建立公平适用的住房保障体系。建设以保障类住房为基础的住房保障供应平台，坚持商品房市场化运作，满足高层次消费需求和一般性居住需求。推广在普通商品住房项目中配建廉租房、经济适用住房、公共租赁住房等保障性住房，避免居住分异，促进和谐社会建设。

构建多元化的养老服务体系。促进家庭养老向社会养老的转变，优先发展社会养老，建立以居家养老为基础、机构养老为支撑、社区养老为依托的多元化养老服务体系。积极发展机构养老，鼓励扶持社会力量兴办养老服务事业。

完善城乡一体的便民公共服务体系。加快城乡公共设施的建设，保证城乡公共设施的配置与经济发展阶段、居民需求、现代化发展目标相适应。建立城市、镇、社区（村）三级城乡公共设施配置体系，重点加强社区（村）基本公共服务设施的建设完善，促进城乡之间的均等化服务。

（作者系江苏城市规划设计研究院院长）

责任编辑：段培华

【延伸链接一】

拉美过度城市化的教训

20世纪拉美城市化发展速度惊人，在不到一个世纪的时间里城市化水平就与发达国家相接近，但拉美城市化的高速发展也导致城市的畸形发展。过度城市化造成城市化与经济发展水平相脱节，使其付出了沉重的代价。一是城市化过程中的贫困化。上世纪90年代拉美有30%～40%的人口处于极端贫困化状态。同时，贫富差距日益扩大，占总人口10%的富人占有60%的财富。二是严重的失业和就业不足。由于经济发展缓慢，城市人口膨胀，导致拉美城市的失业率很高。1970年，在利马市已达到工作年龄的人口中，16%的人没有工作。哥伦比亚巴兰基市失业率达到19%。三是社保制度难以保障。实行社保私有化改革之后，庞大的非正规就业部门反过来又为扩大社保制度覆盖面带来困难，导致社保制度覆盖率比私有化改革之前还要低。大约平均在40%左右，社保制度供给与过度城市化之间存在巨大缺口，为拉美地区减贫带来极大的困难。四是城市的首位度过高。拉美城市的发展不平衡，城市人口集中在首都成为拉美普遍存在的现象，这也给首位城市的发展带来巨大的压力。五是社会问题严重。在拉美许多国家，由于贫富悬殊过大，社会不稳定的因素急剧增加，各种社会问题凸现出来。暴力活动、毒品犯罪、道德沦丧等问题在拉美城市泛滥成灾。

（本刊综合整理）

【延伸链接二】

新型城市化与传统城市化的比较