环境群体事件危机管理：发生机制及干预对策

墨绍山

摘 要： 诸多案例表明，环境群体事件是公民受到严重、甚至危及生命的利益侵害且正式利益表达途径受阻时所激发的一种非理性的集体利益表达活动，其参与者的个体行为选择可从制度经济学者奥斯特罗姆由的长期存续公共池塘资源个体行为选择理论得到解释。而其发生逻辑则符合“个体因环境污染受到巨大的利益损害——正式利益表达无效——诱发群体事件”这一诱发机制，是受害者在政府环境规制无效且正当利益表达失败的情况下做出的无奈选择。因此，健全公民参与平台和渠道，成为了预防环境群体事件的必然对策。而在治理话语下，这一参与机制尚可为治理参与主体网络的完善提供助力。

关键词：群体事件；利益表达；环境污染；公民参与

中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0145-07

根据布莱克斯密斯研究所的调查，全球目前有100多万人面临着有毒污染的侵害，尤其是中低收入国家儿童受环境污染影响尤为严重^[1]。更有统计表明，每天有近1 000名印度儿童死于引用污染水源引起的腹泻^[2]，近500万中国人缺乏安全饮用水^[3]。每年印度有527 700人因为空气污染过早死亡，^[4]，即使发达国家如美国者，因空气污染致死的人数每年也达到了5 000人^[5]。随着经济的飞速增长，环境污染也成为影响我国可持续发展的一道难题。特别是据专门从事和关注环境污染最严重地区的动态和治理情况的布莱克斯密斯研究所（Blacksmith Institute）2007年公布的数据，我国山西临汾（Linfen，China）和安徽田营（Tianying，China）两地被列入世界污染最严重10大城市。山西临汾由于高粉尘污染引起了极高的呼吸道疾病、皮肤疾病和肺癌发病率；后者安徽田营空气和土壤中的平均铅含量高达10倍，由此引发了极其严重的儿童先天缺陷和发育迟缓问题^[6]。同时，因环境污染引发的社会矛盾也越来越突出，常常演变为极端环境群体事件。据中国社会科学院统计，仅2009年一年内我国就发生了6起较大的、因环保问题引起的公民群体性事件，而在过去10年中，同规模的环保问题群体性事件仅为10起^[7]。因此，探讨环境污染群体事件的相关特征、发生机制和干预对策有其特定意义和价值。

一、环境污染治理现状及环境群体事件

由于环境污染巨大的负面效应，世界各国普遍建立了环境污染治理制度体系，如美国成立了以国家环保局（The U.S.Environmental Protection Agency，EPA or USEPA）为核心构建的国家到联邦的环境规制体系。在国际合作治理层面，联合国于1987年1月1日签订了《蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer），以控制损耗臭氧层物质的排放；于1992年6月4日签署了《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change），以控制全球变暖的趋势。总体而言，环境污染通过全体社会成员的利益表达、利益综合等政治过程在世界范围内得到了较有成效的控制。但是，正如制度经济学家所认为的那样，受有限理性（Bounded Rationality）、机会主义（Opportunism）和个体偏好（Preference）的影响^[8]，环境污染事件并不罕见，特别是发展中国家，如阿塞拜疆（Azerbaijan）、印度（India）、秘鲁（Peru）、俄罗斯（Russia）、乌克兰（Ukraine）、赞比亚（Zambia）和厄瓜多尔（Ecuador）等国，它们都面临着世界上最为严重的环境污染^[9]。

我国也是环境污染较严重的国家之一，建立环境治理体系也较早。20世纪后期便已设立了中华人民共和国环境保护部（前身为国家环保局），出台了《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日中华人民共和国主席令第22号发布），建立了相关的法律和治理组织体系。特别是借鉴发达国家的作法引入了环境影响评估技术，成立了专职的环境影响评价司，在企业规制和环境污染产业控制中取得了显著成效。据中国环境保护部2010年对112 799家工业企业的调查结果显示，当年共有15 635套废水污染物在线监测仪器，80 332套废水治理设施，去除化学需氧量1 415.4万吨，氨氮82.6万吨，石油类35.4万吨，挥发酚7.3万吨，氰化物0.7万吨；实施工业污染治理项目6 597个，其中废水治理项目2 942个，废气治理项目2 519个，工业固体废物治理项目372个^[10]。

但是，由于相关体制机制设置尚不健全，政府监管能力有限，各类严重的环境污染事件却仍不断发生。因此，近年因环境污染产生的信访等利益表达案件逐年上升，并呈现出急剧增加的趋势。表1为我国2001～2010年的环境污染信访接待情况。

这些环境污染事件，部分由于政府介入而被有效制止，如2010年的来访处理率即达到了94.8%，可以预计有很大一部分环境污染和由此引发的群体事件由此得到干预和终止。如表1中2010年就有70.1万次环境利益信访表达事件，考虑到“从上访的主体来看，整村或几个村联合上访的占多数”^[12]，环境群体事件潜在参与者基数应该达到了一个极其庞大的数量，虽未见相关可靠的统计数据，但从媒体报道和官方公布的相关数据看，由此诱发的环境群体事件的占比非常之少，可见大部分环境群体事件在前期得到了处理和干预。但是，从环境群体事件的现实看，仍有一大部分环境污染事件未能得到及时、有效地处理，并因为利益表达路径的缺失，引发了一系列较为严重的环境污染群体抗议事件。

二、环境群体事件的发生机制

（一）环境群体事件的个体心理选择机制

环境群体事件的参与者有其特定的心理基础，“个人按照它们对各种前景的评估，通过一项得到一致同意的协议，组建一个集体或整体，由它来履行特定的职能”。简言之，它是一种环境污染受害者的环境安全心理诉求的外化。它一般发生在企业的污染足够严重并对区域内公民带来了直接的人身损害，且政府监督不力或有自身立场、环境污染现象无法通过检举反应等手段得到制止时。根据奥尔森的论断，“理性”的公民个体并不会因为集体利益而采取行动，只有在利益与自身具有相关性的时候，个体才会形成更为理性的判断[13]2。因此，因为利益的切身相关性，环境污染的受害者易于形成更采取行动的心理选择。

而从群体心理基础的产生机理看，环境利益的一致性和环境及其污染受害者分布的空间特性又为其群体一致心理激励的形成提供了基础。环境污染的伤害并非因人而异，而是所有身处其中的人都会由此受到伤害；而环境污染区域一般是一个特定的、较为有限的空间范围和区域，容易形成较小的利益集团。特别是在我国，污染较为严重的企业一般都分布在郊区或者是农村，居民一般具有较大的稳定性。因此，如奥尔森（Olson）认为较小集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益[13]151，以及诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对“长期存续的自主组织和自主治理公共池塘资源”的集体行动制度演进研究所表明的一样，“一群相互依赖的委托人”可以在较大程度上在“所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下”，演化出自主组织的集体行动制度[14]141-144。这就是说环境污染区域内的公民能够克服社群主义或公民社会意义上大范围的公民参与导致的有效参与不足的问题，从而形成一致的群体行动。

因此，当发生环境污染后，即有较大的可能会激发区域内公民的心理应激机制，并促使他们采取行动。根据埃莉诺·奥斯特罗姆对公共池塘资源自组织治理个体选择心理机制的分析和论证，公共池塘资源的占有者在面对不确定选择条件时，会选择权变策略，根据预期收益、预期成本、内在规范和贴现率，进行基于整体考量和收益判断的个人行动选择[14]62。根据这一理论进行推理，如果环境污染带来的伤害足够严重，利益表达的预期成本在环境污染受害者的心理承受范围内，内在规范又许可它这么做，收益的预期又有一定的可操作性时，受害者就必然会采取符合其理性判断的个体和集团行动策略并采取对自身有利的利益表达方式。所以，在实践中产生了大量的举报、上访、信访这些正式的利益表达行动。在极端污染而正式利益表达无效，收益与成本相比仍有盈利可能的时候，甚至出现了一定数量的这些途径无效后的群体抗议行动，也即环境群体事件。

（二）环境群体事件的诱发机制

1.环境群体事件在初期阶段的演变模型。当个体和群体的心理选择机制判断完成，就会形成外化的具体行为。表达的途径可能是正式的、符合现行法律规范的，也可能是非正式的、与正式制度形成对抗的。根据奥斯特罗姆的个体选择理论，环境污染的承受者往往会采取利益最大化的行为选择，因此，一般都会回避需要支付较大成本的非正式表达途径，而会采取成本较小的正式利益表达途径。如浙江东阳画水镇环境群体事件——林业和农业减产且无法销售和食用，妇女产下死胎，之后村民多次寻求处理；广西梧州市中泰富纸业环境污染群体事件——水体污染、鱼群死亡、农业及水果种植业遭受巨大损失，村民曾多次向有关部门反应，地方环保部门曾叫停；陕西凤翔“血铅”污染群体事件——615名儿童血铅中毒，其中166名中度、重度中毒，居民苗某曾向工业园管委会反应；浙江海宁晶科能源公司环境污染群体事件——当地居民6人患癌（或说31人，6人白血病，2人死亡，来自民间论坛，未经官方证实），居民曾举报和抗议，环保部门也曾发通知要求企业整改，但是，可能是受到如环境保护部所说的“环境监管制度内容交叉重叠”[15]7等客观因素的制约，所有这些利益表达乃至环保部门的行政处罚却不约而同的未能发挥任何效果。由此，可以看出环境群体事件初期发展模型一般都是走向正式利益表达这一利益表达方式，初期的环境群体事件发生概率并不高，见图2。

特别是如果政府机关予以积极的回应，并采取有效的治理行动，则受害群体的行为会走向与环境群体事件截然不同的发展方向，其群体行动的表达心理动力基础不会出现积累，也就不会升级出后续的事件发展阶段，如广东韶关血铅污染事件^[16]，由于在事件的爆发初期地方政府即给予了及时的回应，严重的血铅污染并未引发更为严重群体事件，政府部门的及时介入有效疏导了群体事件的继续酝酿和发生，终止了群体事件的继续发生。因此，正式利益表达路径畅通时，环境群体事件就会演化出如图2所示的演变模型，而不会出现横向累积的事件发展态势。

2.环境群体事件在正式途径利益表达失败后的发展转向。当正式利益表达途径不畅通时，事件的演化就出现了重大的转向。如果重复多次的正式路径利益表达失败，则诱发环境群体事件的可能就被无限的扩大。如前文提及的四个事件，浙江东阳画水镇环境群体事件中的居民多次向政府部门反应均无结果；广西梧州市中泰富纸业环境污染群体事件也是如此，且更具特色，即该企业未经审批即建设并进行生产，而环保部门也曾对其进行停产处罚并要求地方政府关停电量供应，但未得到配合和执行；陕西凤翔“血铅”污染群体事件村民向工业园区管委会报告其诉求，在数百儿童人身安全难以确保的情况下，地方政府仍未采取制止污染的行动；浙江海宁晶科能源公司环境污染群体事件则较为特殊，但客观上仍然是因为利益表达无效：污染企业被责令停产整顿，事发时却仍在继续生产，因此，当地居民采取了包括正常途径反应和发布网络信息等方式的利益表达途径，但是降低环境污染的利益诉求仍未得到满足。在此情况下，是继续忍受环境污染伤害，还是支付经济成本迁离故土？成为一个难以抉择的问题。远离故土者如陕西凤翔“血铅”污染群体事件的居民，有条件的居民都已将孩子送离故乡就读，那没有条件者又该如何？特别是四个案例中，只有广西梧州市中泰富纸业环境污染群体事件未显示已危及受害者人身安全。在此情况下，坐以待毙与参与环境污染群体事件相比，显然不是优势策略，参与群体事件、引起社会广泛关注或许可有一线生机，由此成为了相对优势的策略选择，诱发群体性事件也就成为了较为可能的演变方向。因此，环境污染群体事件的爆发的主要原因还是在于“企业严重污染，村民投诉控告，环保部门或者不管，或者处罚措施不到位。”^[12]所以，据国内学者的研究，“因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾，影响经济，制约社会，涉及政治的重大问题”^[12]。因此，当正式途径的利益表达失败，事件的发展就会开始出现重大转向，开始走向横向累积，演化出如图3所示的群体事件发展路径。

三、环境群体事件的干预对策

（一）一个完整的环境事件演化模型及其干预的关键环节

从上述分析我们可以看出，环境事件在演化上经过了三个发展阶段才会发展成为环境群体事件。第一阶段由于对正式表达途径尚有预期，因此不会产生采取群体事件表达方式的心理激励，但是它在整个事件的发展中却最为关键，正式途径利益表达的不同结果决定了环境事件演化的不同方向。第二阶段表达无效后环境群体事件的风险就开始加大，如果情况没有恶化或者环境污染的危害不是那么的严重，那么利益表达还可能走向终止。但是，如果是受害者难以承受的污染危害，则就有可能产生足够的非理性表达行动激励，就有可能会演化出第三阶段，诱发群体事件。因此，完整的环境污染事件演化模型是由图2和图3构成的，它包括了两个演变方向，以及发展到第二阶段后缺乏后续激励时出现的表达走向终止这一演变方向。

所以，环境群体事件危机干预的关键环节是在环境事件演变的第一阶段，具体而言，就是政府在环境污染事件发生后，必须积极主动的及时处理，如果没有条件进行及时处理，在此环节则必须对由此产生的公民利益表达给予充分的重视，并及时查处环境污染单位。

（二）重视公民环境利益表达，建立完善的公民参与和具有有效利益表达途径的环境治理体制

预防环境群体事件的根源在于环境污染的发生，但是其预防途径却是在于畅通其利益表达路径，防止其向第二和第三阶段演变。从我们的整个环境治理体系看，立法或有不完善的地方，管理体系或有不合理的地方，但是最根本的问题，却依然在于缺少完善的公民参与和有效的利益表达途径，合法的理性参与和表达的不可行性才是引发环境群体事件的根本原因。而公民参与本身就是一种利益表达途径，它与利益表达实际上是一体两面的关系，因此，建立完善的公民参与环境治理体制，成为了掌握事件演变的主动权并从根源上消除环境群体事件发生的根本途径。

当然，我国的环境影响评价制度已经建立，公民参与渠道已经初步打开，企业建成后的环境污染规制也有相应的政府机关在负责。但是环境污染的事实表明，仅仅将公民参与限定在初期的审批上是不够的。在制度层面我们仍然未能建立可以相互制约彼此的道德风险和偏好的环境保护机制设计，而事后的公民利益表达渠道通又常失于无效，无法在企业和政府存在机会主义和道德风险以及偏好的情况下，起到协助治理、补充和制衡的作用。为此，建立更为完善的、公民全面参与的环境规制机制，成为了解决我国环境群体事件的根本路径。而事实正如前文中的理论分析那样，对于环境保护这样一种事关当地居民切身利益的事件，是可以形成有效公民参与的，公民也可以形成更为理性的选择判断。因此，它具有理论和现实上的可行性。而这一机制还可以在以下两方面对完善治理参与主体网络环境起到良好的推动作用：

第一，建立完善的公民参与机制，可以通过利益相关者的利益关注特性有效监督政府和企业行为，减少政府与企业的道德风险、机会主义风险，降低他们合谋的可能，并给予政府压力，增强政府环境规制治理的积极性和动力。

第二，从政府治理的角度看，建立公民参与制衡机制，可以发挥网络治理机制的优势，在一定程度上克服政府对企业监督覆盖上的不足，扩大政府信息来源，提升信息收集效率，减少政府的监督和信息成本以及信息不对称程度，促进环境规制绩效。

四、结 语

环境群体事件在实质上基本是由于无效规制或者正当利益表达无效情况下，受害者不得已采取的一种利益表达方式。客观地说，利益表达无效的环境污染事件也并非都会引发环境群体事件（如图4第二阶段的纵向发展走向所示），这也是统计数据上极高的环境污染事件爆发率，而环境群体事件却相对较少的原因。事实上，当表达无效之后，居民们陷入了一个困境：正式渠道的利益表达被否定，那接下来又该如何？群体事件有时即意味着违犯法律以及与正式制度体系的关系破裂。在此意义上，参与群体事件其实只是一个最为无奈情况下的劣势策略选择，而非优势策略选择。因此，可以想见，只有当环境污染已经使受害人忍无可忍，或者是到了走投无路的地步时的无奈选择，如前文中提及的浙江东阳画水镇环境群体事件等四个事件，严重的受害程度给予了受害者不惜采取一切可能的行动捍卫自身利益的心理激励。至此，环境群体事件才会有其组织者和参与者，环境群体事件才会由此进入最后的诱发阶段。

所以，从更宏观的层面看，环境群体事件是有契机可以预先消弭于前两个环节：一是政府的有效规制，直接在审批环节或者环境污染初期即加以制止，则后续环节自然停止；二是当公民通过正常途径进行利益表达时及时叫停污染企业，则后继的群体事件也就不会引发。但是，问题的关键恰恰在于这两个环节的不确定性风险上。如前文论述，由于有限理性、机会主义和道德风险及个体偏好，政府部门和企业都存在有道德风险的情况下，环境规制常常会由于政府和企业的合谋或者是干预不力而失败，如果没有完善的制度其风险在理论上和实际上都无法避免。严重受害兼之表达无效，走投无路之下，群体事件的发生成为了一种无奈的必然。因此，开放公民参与路径并强化其权利以此形成对政府和企业的有效制衡，成为了必须的治理机制设置。而公民参与则是当今世界各国民主行政发展的必然趋势，中国作为人民民主专政的社会主义国家，公民更应有权力通过合法途径参政议政，确保自身的合法权益不受侵害。

我国环境保护部已经深深地认识到了公民参与途径的缺失和公民参与的重要性。它在《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》（时间段为2011～2015年）中即指出：“环保社会监督的法律机制不健全。现行环保法律关于公民环境权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善，公众参与环境决策、环境监督以及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公众的环境监督作用难以有效发挥。”[17]6可以预见，随着改革的推进，我国环境保护的公民参与机制设置将会日趋完善，在根源上消减环境群体事件的产生条件，从而促进和谐社会建设。

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[17] 中华人民共和国环境保护部. “十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划[R].2011.

Research on Crisis Management of Massive Incidents Caused by Environmental Pollution：Characteristics， Mechanisms and Countermeasures

MO Shao-shan

（School of Public Affairs， Xiamen University， Xiamen，Fujian 361005， China）

Abstract：Many Cases show that the feature of massive events is caused by life-threatening environmental pollution and the invalidation of the official interest expression channels， and the individual choice of actors could be explained by Ostrom's theory of individual choice behavior. And the system of occurrence corresponds to the process of “rievous bodily or other harm - official interest expression failure- massive events occurred”， and it is almost the obligatory of sufferers. Therefore， improving channels of participation forums become inevitable， and what is more， civic participation could develop the governance of environmental pollution.

Key words： environmental massive events； interest expression； environmental participation