农村公共服务供给创新：县级政府创新的核心内容

李庚 樊志民

摘 要： 目前我国农村公共服务供给严重不足，需要进行农村公共服务供给创新。从县级政府在农村公共服务供给中具有的特殊地位和作用展开研究得出：农村公共服务供给创新有利于提高农业综合竞争力、促进服务性政府的建设、统筹城乡二元发展，是县级政府创新的核心内容。农村公共服务供给创新可以采用：健全政府职能体系，构建以县级政府为核心的多主体农村公共服务供给模式，建立需求导向型公共服务体制并建立公共服务绩效考核机制。

关键词：县级政府；农村公共服务；供给创新

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0036-05

在改革开放后的一段时期，“效率优先，兼顾公平”成为我国经济社会发展的基本价值导向，在当时较为贫穷的情况下，这种指导思想对国民经济的发展有重大意义。在这一思想指导下，我国经济总量逐渐扩大，综合国力日渐增长。但是，在经济腾飞的同时，“公平”却被有意无意地忽视了，社会产生了一些不和谐的现象：社会财富不断向少数人和阶层集中，贫富差距逐渐扩大，社会不公平问题日益突出，尤其是城乡间公共服务供给不均等，农村公共服务供给严重不足，造成城乡发展水平差距拉大、农村消费难以开启、农村空心化等一系列影响社会安定的问题。农村公共服务供给创新不仅有利于解决上述问题，而且有利于提高农业综合竞争力、统筹城乡二元发展、促进政府整体创新，是县级政府创新的核心内容。

目前我国农村公共服务供给研究主要集中于以下几个方面：

1.农村公共服务供给模式研究。此研究把农村公共服务分为政府垄断供给模式、市场主导供给模式、社会志愿供给模式及多元主体联合供给的复合模式。三种模式各有优缺点，它们适合供给的农村公共产品种类、方式、供给运行机制都很不同。农村公共服务供给模式的选择应以当地实际为出发点进行选择^[1]。

2.城乡公共服务均等化研究。有学者认为，公共服务均等化是当前解决社会公正问题，促进公平正义，构建和谐社会的首选策略。公共服务均等化能够有效缩小城乡差距、区域差距和贫富差距。公共服务均等化是要将公民的政治、经济、社会、文化等方面的差距控制在可以接受的范围之内，在公共服务领域中保障社会成员的基本权利相对平等地实现。现阶段，我国要实现基本公共服务均等化，必须着力调整中央财政支出结构，加快改革和完善现行转移支付制度，培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源，建立农村公共服务财政投入的持续增长机制^[2]。

3.农村公共服务绩效评估研究。农村公共服务综合绩效现状，目前的主要观点有：第一，财政惠农政策整体效率不高^[3]。

有学者构建了一个包含了财政支农支出、农业事业费等投入指标和农林牧渔业产值等产出指标的DEA评价模型，经过实证分析认为政府的支农支出效率偏低，其原因主要是由于支农资金并没有在各类农村公共产品之间形成合理配置^[4]。有学者通过测算农民满意度，认为我国惠农政策整体绩效不高，应该促进惠农政策立法、建立农民利益表达组织、精简基层政府、加大对农村的资金投入、改善惠农政策执行环境、加强涉农信息管理。公共服务绩效在地区间、服务类别间存在差异性^[5]。而这些研究没有结合县级政府的组织优势和职能优势展开论述，没有从农村公共服务供给创新与县级政府创新的关系上展开论述，因此本文主要从以上两个角度进行分析研究。

一、县级政府在农村公共服务供给中的地位和作用

（一）县级政府具有最贴近农村的完整组织结构

相比其他层级的政府，县级政府是最接近农村且具有相对完整的职能和行政权力配置以及健全的组织机构，这构成县级政府提供公共产品的组织基础。最接近基层，使县级政府具有充分的信息资源，更加了解所管辖民众的真实需求，最了解新农村建设中存在的问题及可能的解决方法。在组织结构方面，县级政府具有完整的组织结构使其组织功能集管理、服务、协调监督于一体，有能力对区域公共事务进行统一安排和协调，具有“块”的相对独立性。同时，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、“条条”资源的最终配置者^[6]。“条”“块”管理在县级政府汇集，使其成为最适宜进行农村公共服务供给的一级政府。

（二）省直管县的改革使县级财政有了改善

“市管县”财政体制下，省级政府拨付给县级政府的资金有些在市级就被截留挪用，存在着市级政府对县级政府的财政“侵夺”，“省直管县” 后，县级政府的财力得到增强。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，市一级在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到了有效解决，从而强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。“省直管县”目前仅仅在部分省份的部分县域展开，但在2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革，为县级政府承担提供主要公共产品的重任提供了有力的财政支持。

（三）中央政府的高度重视使县级政府的优势得到加强

长期以来，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策下，县级政府一直处于边缘地位。随着农村社会问题的逐步凸显，中央政府开始对“三农”问题日益重视，党的十七届三中全会提出和通过了当前和今后一段时期推进我国农村改革发展的总体思路，并确立了推动“城乡经济社会一体化”的战略任务，而我国经济实力的逐步壮大，为中央政府解决“三农”问题提供了经济保障。县级政府作为具有完整组织结构的处理农村问题的基层政府，其地位得到中央政府的加强。省直管县的逐步推进和县委书记到中央党校接受培训都反映了中央对县级政府的高度重视，县级政府的责任和权力都得到提高，为实现十七届五中全会提出的城乡公共服务均等化的重要发展目标提供了保障。

（四）基层社会团体的缺失使县级政府成为农村公共产品供给的主体

有研究理论认为，在我国农业税取消后，随着乡镇政府职能的衰弱，应该让社会中介组织发挥起作用。但问题在于，社会中介组织目前在农村恰恰正是高度稀缺的资源。1978年改革后，家庭联产承包责任制极大地促进了农村经济的繁荣和发展，但却使原先有组织的农民分散开来，其原子式的个人理性行为很容易派生出普遍的搭便车现象，导致社区公共事务治理的集体行动无法形成[7]43。在我国农村集体经济瓦解后，农民失去了组织和经济的依托，水利、道路、公共设施等公共事务都在指望着政府去解决，良性的社会组织目前还不健全，乡镇政府职能又在不断萎缩，在这种情况下，县级政府应发挥其组织优势和资源优势，成为农村公共服务提供的主体。

二、农村公共服务创新的意义

（一）农村公共服务创新有利于促进政府整体创新

创新是政府改革、政府发展的题中应有之义，或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申，政府创新与政府改革具有一致性^[8]。政府创新是一个综合的体系，涉及政府政治过程的方方面面，在某些方面是否需要改革或还没有达成共识，或在执行中有既得利益集团的强大阻力，政府改革需要一个突破口来带动。目前农村公共服务落后于农民需要是显而易见的，这已经是各阶层的共识，同时得到中央政府的重视，改革的阻力较小。农村公共服务供给创新不仅有利于提高农民的生活质量、提高农民的满意度而且可以在农村公共服务创新中积累改革的经验，成为政府创新的一个突破口。

（二）农村公共服务创新是县级政府的主要目标

我国当前已经进入工业反哺农业、城市支持农村的阶段，在县域区域范围内，既有县城为核心的工商业区，也有地域广大的农业区域，县级政区是现代工业文明与传统农业文明的结合部，是连结城市和乡村的关键层次，是统筹城乡发展的重要平台。经过若干年的建设，我国城市总体经济发展水平获得了很大的提高，但农村发展却相对滞后，这已经成为共同富裕这一重要目标实现的最大阻碍。县级政府具有完善的组织结构，具有相对较好的财政状况，是实现统筹城乡发展的最适合的一级政权，以县域经济发展促进中国整体经济质量的提升，从而实现共同富裕是必然路径。

（三）农村公共服务创新是提升农业竞争力的关键

随着经济全球化的进行，我国农业面临着日趋激励的国际竞争，要提高竞争力，必须推进农业的产业化经营，推进现代农业的发展。农村公共服务供给条件的改善可降低生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农业经营成本，从而提高农业效率；也可降低农业的自然风险和经济风险，提高农业的抗风险能力；促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续的发展，发展现代产业农业，以应对发达国家的农产品竞争。

三、县级政府开展农村公共服务供给创新的思路

（一）健全政府职能体系

制约我国当前县级政府公共服务开展的主要原因有财政支持乏力、职责不清、事权财权不对称等。因此创新县级政府公共服务体制的核心内容是健全政府职责体系。当前健全政府职责体系的主要内容有：

1.合理划分各级政府间的职责权利。从性质上来讲，政府本身就应该是公共产品供给的主体，长期以来农村公共产品供给的缺失主要是因为政府能力的缺失，即财政力量的不足。随着我国国民经济的发展，政府财力不足的现状正在得到缓解。我国财政收入占国内生产总值的比重总体上处于上升趋势，2011年占国内生产总值的比重将近22%，具有了政府主导公共产品供给的能力。但我国各级政府间财政状况苦乐不均，大部分县级财政都比较紧张。在比较紧张的县级财政下，县级政府还要承担超过其财力的事权，更加加剧了县级财政的紧张状况。中外政府管理实践和理论均表明，权力和责任必须一致，事权与财权应该对等。尽管存在政府间转移支付，但现行转移支付存在着体制缺陷，转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范。转移支付中有相当一部分是通过专项补助进行的，至于补给谁、不补给谁以及补助量的多少，既缺乏严格明确的规定，也不是严格依据事权而定；既没有公开的预算，也不受人大的监督检查，完全由官员个人负责操作，这就难以避免拨款的随意性，也极容易造成县财政收入的不稳定、不公正。因此要合理划分各级政府间的职责权利，使县级政府公共服务的职责与财力相匹配，成为有职、有责、有权的基层政府，提高农村公共服务能力。首先，推进分税制改革，使县级政府得到稳定的税源，使县级政府财政状况得到一定的改善。其次，加大转移支付力度，特别是加强中央财政对中西部农村基本公共服务的转移支付力度，尽量做到把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。第三，推进省直管县改革，减少县财政被市财政挤压的可能性。

2.县级政府本身职能转变。党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》为我国的组织机构改革指出了方向。县级政府要顺应行政体制改革的要求，减少微观经济管理部门，加强社会管理和公共服务部门。按照精简、统一、效能的原则整合涉农部门和机构，构建大农业部门，减少职责交叉、推诿扯皮的现象，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的公共服务体制^[9]。

（二）政府为主，多种供给主体并存

以政府为主提供公共产品需要有足够的财力，在我国县级财政较富裕地区可以得到保证，但在我国大部分地区，目前财政体制仍然是“省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政空空荡荡”的情况。在这种情况下，完全由县级政府提供农村公共产品不现实，可以根据农村的具体情况和公共服务具体内容的不同把公共服务分为若干层次，根据不同县区的不同情况及公共服务的层次归属采取不同的供给主体，依靠政府力量、市场机制或社会组织来提供公共服务。

1.政府主导供给。政府主导供给由政府公共权力和政府财政为后盾提供公共服务，由于公共服务具有非竞争、非排他的特性，尤其是农村纯公共服务具有完全的非排他性，以获取利益最大动机的市场也就没有动力去进行这部分公共服务的供给。这部分公共服务的供给成为政府责无旁贷的义务。政府供给模式可以最大程度地保证公平性，但供给效率较为低下，对财政压力也较大。因此，县级财政要优先保证纯非排他性公共服务的供给。因为效率较低，且大部分县区财力并不那么充裕，政府供给是保证最基础公共服务需求的。

2.市场主导供给。部分准公共服务具有一定的排他性或竞争性，这部分公共服务可以交由市场供给。首先，市场可以从这部分公共服务的供给中获取一定的收益，因而也就有一定的动力去实施。其次，市场具有效率优势，市场供给的效率不仅要高于政府供给，而且可以满足农村地区不同内容、不同档次的服务需求。第三，在财政紧张的县区可以缓解地方财政压力。市场主导在效率方面有优势，但在公平性方面则是短板，因此市场模式适用于高于最基础公共需求之上的那部分公共服务需求。

3.积极培育农民合作组织提供农村公共服务。发展农民合作组织可以是县级政府公共服务创新的又一视角。根据埃莉诺奥斯特罗姆的观点，对于公共事物的治理，“利维坦”和私有化都不是解决问题的灵丹妙药，她不同意政府管理或私人产权是避免公用地灾难的惟一途径。在政府管理和市场之外，还可以建立合作组织来解决公共产品问题。

农民的社会合作，就是农民通过合作的方式来解决公共产品问题。人民公社时期政社合一，人民公社组织有效地通过经济组织的形式解决了社会合作的问题，有效地内部化了公共产品提供中的外部性问题。有多种的农民合作形式，使农民在资金条件很匮乏的情况下，得到了大量的公共服务，如几乎是免费的教育、农村合作医疗等。在家庭联产承包责任制兴起后农村集体经济逐步瓦解，家庭成为农村生产、经营和核算的基本单位。这对以集体经济为依托的农村各种合作制度，如合作医疗制度构成严重挑战。合作体制逐渐衰退进而解体，这加剧了农村公共产品缺失的程度。

在我国现阶段，尽管国家财力比较富裕，有能力进行一定的反哺，但由于我国地域广大、地区发展不均衡，国家综合实力还较差，往往难以提供足够的公共产品，就需要农民通过合作的方式来生产出这些公共产品^[10]。可以因地制宜，根据各地农村发展的不同情况，通过农民合作的方式，在不过分增加农民负担的情况下，进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。县级政府在促进县域农民合作组织发展方面应从整体着眼，全盘规划，为县域农民合作组织营造一个良好的环境。县级政府可以发挥组织优势和财政优势对农民合作组织的形成进行利益诱导，营造有利于农民合作组织发展的环境，使农民以合作的方式获得公共服务。

（三）建立需求导向型公共服务体制

在政府主导供给模式中，由于我国公共服务供给实行的是自上而下的决策供给机制，事实上五级代理体制造成农民表达公共服务需求的高成本及由此带来的普遍的“搭便车”心理。由此要改革现行的自上而下的农村公共服务供给决策机制，导入农民需求表达机制。将农村公共服务供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”。农村公共服务需求的民主表达机制，积极推进农民参与，拓宽农民对公共品的需求表达管道、使多数农民的需求偏好得以表达^[11]。进一步推进农村基层民主制度建设。通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共服务的意见，实现农村公服务供给决策程序由“供给导向”向“需求导向”的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。

（四）建立公共服务绩效考核机制

传统公共服务重投入不重产出，由于不衡量效果，所以就很少取得效果。既浪费了有限的经济资源，又得不到人民的肯定。在县级政府公共服务供给创新中，政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的质量和效率，应主动、灵活、低成本地对外界情况的变化和不同的利益需求做出富有成效的反应。要注重建立公共服务绩效评估体系，公共服务绩效评价对提高公共产品服务质量起着引导和激励作用。从目前县级政府考核的实际情况来看，县级政府考核指标主观性强，考评手段单一，考评工具落后，绩效考核的结果不能完全真实地反映政府绩效。政府部门作为一种官僚组织，其产出一度被认为是无法评估的，尽管近年来这一认识有所转变，有专家学者也通过定量的方法研究出可以量化的绩效评估体系，但是评估的可操作性和经济性却欠佳。我们必须科学地设计和推行县级公共服务绩效评价机制，通过这一机制反应出真正使人民受益政府满意的公共服务体系，使有限的资源得到有效利用。

参考文献：

[1] 董明涛，孙珏.我国农村公共产品供给模式选择研究[J].农村经济，2010（7）：110-115.

[2] 刘厚军.公共服务均等化：理论内涵与路径选择[J].生产力研究，2011（1）：23-45.

[3] 崔元锋，严立冬.基于DEA的财政农业支出资金绩效评价[J].农业经济问题，2006（9）12-16.

[4] 王良健，罗凤.基于农民满意度的我国惠农政策实施绩效评估——以湖南、湖北、江西、四川、河南省为例[J].农业技术经济，2010（1）：8-12.

[5] 何精华，岳海鹰，杨瑞梅，等.农村公共产品供给满意度及其差距的实证分析——以长江三角洲为案例[J].中国行政管理，2006（5）：16-20.

[6] 何显明，周建民.新农村建设中的县级政府角色转型——基于长兴县的个案研究[J].中共浙江省委党校学报，2008（5）：93-98.

[7] 贺雪峰.乡村的前途[M].济南：山东人民出版社，2007.

[8] 陈国权，黄振威.地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻[J].浙江大学学报，2010（4）：16-28.

[9] 李晓园.创新我国县级政府公共服务体制：价值取向与路径选择[J].江西社会科学，2008（4）：162-165.

[10] 许莉.农民对农村公共产品供给满意度实证分析——基于江西省农户层面的实地调研[J].统计与信息论坛，2012（6）：102-108.

[11] 柴盈.交易成本与中国农村的基础设施治理结构的选择[J].中国农村观察，2009（1）：5-9.

Innovation of Supply of Public Service in Rural Area： The Essential Innovation Content of County-level Government

LI Geng1，2，FAN Zhi-min1

（1.College of Humanities， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100； 2. School of Humanities and Social Sciences， Xian University of Posts and Telecommunications，Xian 710121， China）

Abstract：The county-level government plays a special role in the bureaucracy system of China. Innovation of supply of public-service in rural area contributes to the innovation of the government and coordinates Urban-Rural Development in China. It is the essential innovation content of county-level government. To effectively provide public service in rural area， the following measures should be taken. First， government functional system should be integrated. Second， the supply mode of public service provided by multiple subjects in rural area should be built up. Third， the needs-oriented public service system and the performance appraisal system must be set up.

Key words： county-level government；public service in rural area；supply；innovation