鄱阳湖生态经济区县域城市发展研究

周锋

[摘 要]要建设世界性的生态文明与经济社会发展协调统一的鄱阳湖生态经济区，一个极为重要的问题就是在当前江西省经济社会建设普遍落后的情况下，如何加快推动生态经济区域内的县域城市快速发展，实现进位赶超。本文以彭泽县为例，研究其在城市发展中的经验和做法，并就遇到的问题与存在的不足提出相应对策建议，以期为鄱阳湖生态经济区的整体县域城市发展提供借鉴。

[关键词]九江沿江开放开发；工业化；产业聚集；彭泽

[中图分类号]Q988；X24 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）05-0074-05

[作者简介]周 锋（1986—），男，江西南昌人，江西省社科院研究实习员，主要从事区域经济、金融管理研究。（江西南昌 330077）

2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，这是江西省建国以来第一个纳入为国家战略的区域性发展规划，目的是把鄱阳湖生态经济区建设成为世界性生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区①。2011年5月24日，《江西省人民政府关于进一步推进九江沿江开放开发的若干意见》适时出台，旨在全力推进新一轮九江沿江开放开发，打造长江中游城市群重要支点、促进鄱阳湖生态经济区建设。九江市辖县、市、区域是鄱阳湖生态经济区的重要组成部份，生态经济区共含38个县（市、区），九江就占了12个，其中沿江开放开发区范围内有7个，包括浔阳区、庐山区、九江开发区、瑞昌市、九江县、湖口县和彭泽县，沿江开放开发区划范围面积5143平方公里，是鄱阳湖生态经济区各地区划总面积的10%。九江沿江开放开发这一举措把准了九江发展的主脉胳，利用长江沿岸152公里“黄金岸线”的优势，优化产业布局，推进产业聚集，大力推动了九江的新型工业化、新型城镇化建设，通过规划指引、政策扶持、建设配套把九江打造成为鄱阳湖生态经济建设的新引擎。

以此为背景，位于长江南岸、鄱阳湖畔的千年古县彭泽，在九江沿江开放开发以来，抓住机遇、深修内功，充分利用自身优势，通过以工业化、城镇化双轮驱动城市发展，在社会经济、文化民生等各方面都取得了较为显著的发展。通过研究彭泽的发展方式、剖析其发展问题、总结其经验不足对于九江乃至整个鄱阳湖生态经济区内的县域城市发展都具有一定的启示意义和参考价值。

一、彭泽县域发展的现状分析

彭泽县位于江西省最北部，长江中下游，九江市东北角上，素有“七省扼塞”、“赣北大门”之称。辖区面积1544平方公里，人口38.5万，总体地貌概括为“五山二水两分田，一分道路和庄园”，是国家级生态示范县。彭泽县在沿江开放开发战略的推动下，其国民经济快速发展、工业化与城镇化建设迅速推进。

（一）综合经济实力增强。全县2012年国民生产总值、规模以上工业主营业务收入、固定资产投资、社会消费品零售总额分别达到了54.2亿、121.3亿、76.2亿、17.8亿元，分别是2005年度的3.2倍、15.0倍、8.2倍和3.0倍，分别比2011年增长11.5%、42.5%、35.8%和15.6%，其中规模以上工业主营业务收入增长水平高于全省平均增长水平24个百分点；全县农民人均纯收入8700元，同比增长12%，财政总收入突破9亿元，同比增长39.5%。

（二）工业化快速发展。全县2012年实现规模以上工业增加值27.9亿元，同比增长17.1%；实现主营业务收入121.3亿元，同比增长42.5%；实现利税7.7亿元，同比增长50.9%；新增规模以上企业17家，规模以上企业达到58家，投资超10亿元的企业7家。三次产业比例由2005年的34.8：33.0：32.2达到了2012年的21.7：57.5：20.8，由此可以看出，彭泽县的工业化推进速度相当迅猛。①

（三）城镇化进程快速推进。彭泽县在沿江开放开发中，坚持强工兴城战略，在推进工业大发展的同时，大力推动城镇建设，通过对山南新城的开发建设拉开了城市框架，形成“两城”带动、齐头并进的形势，一改彭泽县一条“扁担街”的历史，为县城长远发展提供了广阔的空间。全县城镇化率从2008年的28.6%增长到2012年的43%，城镇化水平大幅提高。

二、快速崛起的做法和经验

（一）主攻工业，打造产业集群。彭泽县抓住沿江大开发大开放的机遇，重点打造彭湖湾工业园和矶山工业园两大临港工业园，通过大投资，大建设，搭建大平台，引进大中型企业，带动全县工业大发展。彭泽县工业园总规划面积达43平方公里，投资20亿元，彭湖湾园区和矶山园区落户项目分别达到22家和28家，2012年共实现主营业务收入36.1亿元，逐步形成了以纺织服装、精细化工、装备制造、建材矿材为基础的四大支柱产业体系，临港产业集群效应初显。②

（二）扎实搞好基础建设，改善发展硬环境。基础建设是县域经济发展的底子，彭泽县坐拥长达46.5公里的长江“黄金岸线”，是其不可多得的稀缺资源，彭泽县通过大力推进基础建设，改善投资环境，为城市发展提供了有力保障。在公路交通建设方面，彭湖沿江大道于2012年底全线通车，全县“三纵两横”的路网已基本形成；在工业园区建设方面，园区内水、电、路网工程基本建成，启动矶山二级综合污水处理厂和工业集中供水项目，完成9700米的园区排洪渠系改造工程，改善园区环境，推动了生态环境保护与经济发展相融合；在能源电网建设方面，红光220千伏变电站正式运营，矶山10千伏双回路电路架设完成，全县配电网改造升级工程全面竣工。通过搞好基础建设，为彭泽的开放开发打开了新局面。①

（三）建设服务型政府，优化发展软环境。彭泽树立“优化发展环境，一切为发展服务、一切为项目服务、一切为投资者服务”的理念，促进政府职能转型，努力营造亲商安商的一流服务软环境。为了让所有落户企业无顾虑投资、零障碍发展，该县推出许多服务举措，如实行四套班子“四级调度”机制，所有领导干部到一线去发现问题和解决问题。这些举措无疑对优化投资环境，吸引全国各地商户起到了积极作用。

（四）坚持以人为本，积极改善民生。工业化和城镇化不仅是财政收入增加，也不仅是城镇人口比例增长和城镇面积扩大，更重要的是人民生活水平提高和全民素质提升。彭泽县在开放开发中坚持以人为本，做到工业化与城镇化协调共进的同时，抓好各项惠民工程，积极创造就业机会，2012年发放再就业小额担保贷款5190万元；加大社会保障力力度，累计发放城乡低保金2869万元、大病救助金1105万元；通过财政配套资金1.1亿元，完成了六大类67项民生任务；大力发展教育事业，新建维修校舍面积2.7万平方米，改建增设农村幼儿园41家。②

三、推进城市发展中不容忽视的问题

彭泽县在推进沿江开放开发战略，促进城市快速崛起的过程中，也存在一些不容忽视的问题。如为了取得快速发展，步子太急，迈的太大，环境容忍标准降低，由此造成生态环境破坏、要素资源浪费、产业结构失衡等不良后果。主要表现在如下几个方面：

（一）园区产业布局不甚合理。具体在园区招商过程中，引入的企业呈现乱、杂、微现象：如彭湖湾工业园布局了包括纺织、造船、水泥、机械制造、新能源、酿酒、金属冶炼、塑胶、汽配等行业在内的众多企业，普遍规模较小。另外，全县总投资超过10亿元的项目很少，没有一个超过50亿元的大项目，企业之间的相互关联度不高、没有形成聚集效应，缺少龙头企业、缺乏核心竞争力，同时，这些小微企业占用了大量的沿江岸线土地资源，不利于沿江持续、有序开发和利用。

（二）战略型新兴产业发展缓慢。彭泽工业园区缺少资金密集型和知识密集型企业，战略型新兴产业发展较为缓慢，新型工业化程度低。彭泽当前的四大产业体系中的纺织服装和造船工业规模偏小，缺乏竞争力，受到国际金融危机影响，面临严峻考验；作为彭泽工业支柱的水泥行业也是面临行业产能过剩，存在巨大压力；由于缺乏战略性新兴产业的支撑，彭泽经济可持续发展存在压力。

（三）资源要素紧缺。经济发展离不开人力、土地和资金的支持，三者缺一不可，三者的富足可以带来城市的繁荣，三者的紧缺则造成城市发展的瓶颈。

第一，土地问题。由于国家控制、省级统筹安排，2012年彭泽的新增用地指标为450亩，然而根据彭泽县的安排的各项工程要求，如迎宾大道工程、彭泽天然气利用工程、茂华物流有限公司、禾益化工有限公司的建设需求，总计需用地指标达6811亩。这个数据足以反映彭泽用地紧缺的现状。另外，如前文所述，由于产业布局不合理，小微企业占用了大量用地指标，也加剧了土地资源的紧缺。

第二，资金问题。一方面基础建设需要投入大量资金，沿江开放开发以来，彭泽县虽然得到了省市的大力支持，基础建设大跨步前进，但对路网的建设、工业园区的建设、拆迁的补助等仍然需要大量的财力投入，根据县政府统计主要工程共需4.96亿元，相对于县级财政来说，无疑是相当紧张；另一方面金融体系供血乏力。市政工程、企业建设需要的资金支持很大一部份来源于金融机构贷款，例如大部分企业的建设和运营都需要向银行贷款，且适度的负债有利于企业的发展。最合理的资产负债率一般为40%～65%。当前，彭泽县所有的金融体系由8家银行和1家小额代款公司构成，2012年年末银行的存贷比仅为40%，大大低于国家限定的红线75%，资金的紧缺程度由此可见一斑。

（四）生态环境面临恶化风险。西方老工业城市发展是走末端治理路线，对生态环境造成了严重的破坏，其代价和影响难以估量。越来越多的国家开始注重环境生态的保护，将人口资源与环境的协调可持续摆在发展的第一位。然而中国很多县域城市为了发展而忽视对生态环境的保护，彭泽县在开放开发的过程之中，就存在如下问题：一是彭泽部分企业和个人依托县域沿江运输成本低廉的优势，将一些土山碎石运往其他城市加工抑或是铺路垫基，这是一种低层次、粗放式的经济，既浪费资源、又破坏城市路网、城市环境，对可持续发展造成不利影响；二是彭泽沿江的矶山工业园有众多医药、印染等化工企业，如果管控的力度不够，可能对水资源安全造成不利影响。县政府已经制定了园区企业管理制度、基本建成了管网、污水处理厂等设施，但偶发性排污超标现象仍难以杜绝，一旦处理失当，后果将十分严重。

（五）农业现代化进展缓慢。彭泽素有农业大县之称，但农业生产方式粗放，产业不成规模。彭泽是有产量居全省之首的棉花籽、油籽，有“中国鲫鱼之乡”的彭泽鲫，有口味俱佳的瘦肉猪、人工饲养梅花鹿、东升豚、葛粉等诸多特色农副产品，如此众多的当地优势资源，却无法形成品牌，没有一家驰名的农副产品生产企业。

四、对策和建议

为建设“四化”同步、健康发展、绿色崛起的城市，针对彭泽县发展中存在的问题和不足提出以下几点建议。

（一）拓展战略眼光，打造核心竞争力。拓展战略眼光，就是要发展壮大战略型新兴产业。一方面，按规划布局临港产业的同时，着力引进节能环保、生物产业、高端装备制造业企业；另一方面，要进一步优化产业结构，促进传统产业的升级转型，建立产业优势，打造核心竞争力。在招商引资上，要从大招商变为招大商，引进产业链中的上下游企业，做大做强产业链，以点带面地加大产业聚集力度和规模经济效应；要大力发展金融业及服务业配套，提升第三产业比重，提升城市发展质量。

（二）大力发展民营经济。民营经济是市场经济中最具活力的部分，具有促进中小企业发展、扩大就业、激活民间资本的多重效果。彭泽县在民营经济领域具有很大的发展空间，应该从政策上、体制上大力扶持民营经济发展，积极支持和鼓励外出务工人员回乡创业。例如通过建立外出人员联系常效机制，加大招商引资对在外人员的联系和宣传；设立专门办公机构，负责促进民营经济发展对策研究；开通民营企业审批绿色通道，加大技术指导和专项资金扶持力度，引导全县民营经济蓬勃发展。

（三）积极推进农业现代化。彭泽县在农业资源上拥有天然优势，具备做大做强特色农业的底子，可以借鉴安徽省当涂县农业综合发展的经验，大力发展现代农业。要整合小、散企业，规模化农产品生产养殖，支持发展农产品深加工，提升产品附加值，扶持企业龙头，做大产品品牌，要有把产品做成品牌，品牌做成名片的决心，力争在几年之内产生2～3家全国性知名企业，形成3～5个全国知名品牌。①

（四）建立健全金融服务支撑体系。县域发展最缺的就是资金，要对接项目和资金，就需要有健全的金融服务支撑体系。要改变过去那种“什么样的地方就需要什么样的金融”的错误认识，越是欠发达地区，越需要金融服务的支持。首先要加强金融机构的建设，发展多层次、多样化金融机构组成，综合建成政策性金融、合作性金融和商业性金融。要重点发展商业性金融，建成有国有商业银行、地方商业银行、社区融资机构以及民间金融组织共同组合的县域商业金融组织体系；其次，要创新金融服务，充分利用民间资本，发展小额贷款公司，给予充分的政策支持，着力于解决中小企业贷款难的问题。

（五）建立土地集约利用模式。在工业化和城镇化进程中，土地供求矛盾是普遍存在的问题，解决这一问题的根本途径是提高土地资源利用效率，实现土地集约式利用。一是要严格按照规划引导进行项目建设，防止滥用、浪费、闲置用地；二是通过实施低丘缓坡荒滩等土地复垦，推进城市建设用地增减挂钩，增加用地指标；三是要尝试用指标置换等方式解决用地指标不足的问题；四要重点引进大型企业，提高单位土地面积产值，为大型企业项目留地，争取重大项目用地特例特批。

（六）重点加大生态环境保护力度。“青山好处惟彭泽”，彭泽县素来风景迷人，环境优美，自然景观、生态景观不胜枚举，在推进城市发展的同时，既要金山银山，又要绿水青山，若是图一时利益，而损害生态环境，终将得不偿失。一要淘汰弱后、低端产业，发展绿色循环经济，实现人口、资源环境的可持续发展；二要重点保护沿江区域生态环境，制定严格的污染排放标准，加大企业排污监管和违规处罚力度，严控工业三废，提高污染处理能力；三要合理进行城市规划布局，形成工业区、生活区、行政区三区相辅相成的格局，进一步完善基础设施建设，修复城市道路，提升环境承载能力，打造人口宜居城市。

此外，地方政府要借鉴发达国家城市开发建设的经验，以前沿的理论科学规划城市建设。如建设生态工业园、建设生态城镇等。经济落后有时并不一定是劣势，尤其在看到西方国家环境遭受破坏，付出了惨痛的代价后，我们更应当意识到，必须学习先进的城市规划理念，把握后发优势，实现绿色发展、生态发展。

（七）探索农民工市民化途径，建设新型农民工社区。根据十八大报告精神，城镇化将是未来的国家战略核心，是推动建设小康社会的重要载体，是撬动内需、促进经济结构转型的重大举措。城镇化是以人为核心的城镇化，通过建设新型农民居住模式，进行配套基础建设、促进相关制度改革，将为城镇化建设带来新的活力，在县域快速发展的过程之中，要重点解决城乡统筹问题。彭湖湾农民工社区就是一个值得研究的模式。彭泽县彭湖湾工业园对面，有一个占地6000余平方米的大型农民工社区，该社区根据农民工需求，同步建设了单身公寓、超市、店铺、文化广场等功能齐全的配套设施，吸纳了1000余农民工入住。彭泽县通过发展工业，每年从外地回乡务工的人数超过5000人，越来越多的流动农民工转变为城市人，这在县域发展中已成为一种普遍现象，通过研究这种新型农民工社区模式，创新社会管理方式，力促相关制度改革和配套设施建设，对于整个鄱阳湖生态经济区的城镇化建设都将具有重要意义。

责任编辑：王 琦