上海廉租住房制度发展问题研究

熊振钦

摘 要：从2000年至今，上海市政府一直致力于完善廉租住房制度，为城市中低收入群体提供适宜的住房保障，但其中也遇到不少问题，比如退出机制的改进。目前存在制度设计有待完善、监督机制有待落实、惩戒措施有待制定等问题。

关键词：上海廉租住房；制度发展；退出机制

中图分类号：C931.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.02 文章编号：1672-3309（2013）05-04-02

随着近几年房价的不断高起，廉租住房建设成为降房价保民生的一项重要措施，完善廉租住房制度对于社会的稳定发展具有非常重大的意义。从2000-2012年上海市政府发布的文件可以看出，上海市政府建立廉租住房制度较早，并且经过多年的发展与完善，上海市廉租住房规模、廉租房制度保障水平均居全国前列。上海廉租房体系运行机制已经较为成熟和有效，具体包括申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核、退出等环节。其中，复核及退出机制的实施使得在廉租住房供给短缺的情况下，尽可能保障困难家庭的居住权利，提升廉租房体系的运行效率。但是，如果不能对各环节、各参与主体进行有效的监督，就容易出现造假、以权谋私等不良现象。

目前上海采取年度复核方法对廉租住房住户进行监督，但是由于还没有建立起个人财产申报制度，住户的隐性收入无法统计，主管部门也就无法真实掌握住户的实际经济状况，给退出机制实施的有效性带来质疑。

一、上海廉租住房退出制度现状

2000年9月上海市政府发布《上海市城镇廉租住房试行办法》，明确了廉租住房的定义；确定了上海市房屋土地资源管理局为本市廉租住房工作的行政主管部门，上海市廉租住房管理办公室具体负责指导、协调试点区的廉租住房管理工作；提出了廉租住房的资金多渠道筹措方针；指出了各区廉租办配租住房房源的方式；制定了居民对廉租住房的申请条件及其程序。10月分别在长宁区、闸北区试点，2001年12月在全市推开。由此拉开了上海廉租住房制度建立、完善的序幕。

此后，2002年、2003年、2005年，尤其是2012年，市政府发布多个文件，对廉租住房的配租管理、补贴租金管理、申请审核条件及流程、复核管理等提出了方案。

目前上海廉租住房的退出工作是在《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法（2005年）》、《廉租住房保障办法（2007年）》、《上海市廉租住房保障家庭复核管理试行办法（2012年）》这三个文件指导下展开的。

在《上海市廉租住房保障家庭复核管理试行办法（2012年）》规定中，廉租家庭的资格复核原则上每3年进行一次，复核时点与廉租家庭租金配租租赁补贴协议或者实物配租住房租赁合同的期限相衔接。廉租家庭在补贴协议或者租赁合同期满后，愿意继续享受廉租住房保障的，应当在补贴协议或者租赁合同期满前第四个月内，向住房保障机构提出廉租住房保障资格的复核申报。廉租家庭在补贴协议或者租赁合同期间，可自愿停止享受廉租住房保障，自提出书面申请停止享受廉租住房保障之日起2年内，不得再次申请廉租住房。

办法还规定，区（县）或者街道（乡镇）住房保障机构应当及时建立和完善廉租家庭档案和工作档案，包括廉租家庭户籍、住房、收入财产等状况的变更记录、配租标准的变更记录、资格复核的工作记录、违规行为和处理记录，并应当纳入住房保障信息系统，实行动态管理。

对于收入的核实，由街道（镇、乡）住房保障部门递交市政府指定的收入核对机构进行核对。主要核对工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入、过去收入的节余资产（包括家庭金融资产、房产、机动车等）和临时的较大财产收入（如福利、体育彩票中奖等）。

在各区县房屋保障中心公布的2011年统计数据中，只有卢湾区公布了家庭退出廉租住房情况。

二、上海廉租住房退出制度发展存在的问题

（一）缺乏专门的惩戒机制、监督机制以及信息披露制度

目前，上海市尚未制定专门的惩戒措施，对相关法律责任的规定不够全面。经济状况改善的廉租住户们没有惩戒压力，采取手段故意拖延不退出保障范围，增加廉租住房制度的实施成本，影响效率。

对于主管部门，没有明确的监督机制，各监督工作人员职责权属不清晰，主动改进监督方式的动力不足，也没有人员督促其主动获取信息，走访住户等。

主管部门信息披露的力度也不够，没有规定督促其主动披露详细信息。在各区县房屋保障中心公布的2011年统计数据中，只有卢湾区公布了家庭退出廉租住房情况。公众也就无法从官方途径获取数据，从而对主管部门的工作进行监督。

（二）廉租住房保障退出机制设计不全面

退出机制的漏洞和模糊之处在于有些退出条件过于粗糙，宽泛，没有涵盖所有的退出情形，且不利于实践操作。例如退出条件中没有包括家庭资产限额；租金调整政策如何制定及操作也没有提及；保障家庭的违规行为细化程度不够，没有考虑到行为的多样性；没有制定针对违规行为的具体处理程序与实施举措；对逾期仍拒绝腾退住房家庭如何处罚，采取何种措施强制迁出也未加以明确等等。[1]

（三）对廉租住户收入、资产信息核实的难度大

主要由于廉租住户就业不稳定，隐性收入信息难以获取。工作人员无法由稳定来源获取信息，了解住户经济情况，入户拜访也难以获取真实信息。

个人财产申报制度的不健全也是障碍之一，无法准确衡量住户是否具有退出廉租住房的实力。不少家庭实际消费水平高，还有资本市场投资活动，给我们的判断带来难度。

2009年上海民政局成立上海市居民经济状况核对中心，单位接受政府委托，开展廉租住房、经济适用房、最低生活保障、医疗救助、教育救助等社会保障项目所涉居民经济状况核对工作，出具核对书面报告；开展相关审批机构提出的经济状况复核工作，出具复核书面报告，但是该系统受运行初期和地区性等局限，核对的范围和准确性尚待提高。

（四）廉租住房与经济适用房、公共租赁房、拆迁安置房等保障住房之间转换不畅，缺乏退出激励效应

退出激励是指推动因收入条件变好从而想改善居住条件的家庭自动退出廉租住房保障的力量，这主要通过健全退出的配套措施来实现。目前上海市住房保障体系包括经济适用房、公共租赁住房、廉租住房以及拆迁安置房。相对普通商品房市场，对于保障住房的投入不足，供给远远满足不了需求。

低收入者在收入获得改善从而想改善住房条件的时候，本来应该可以选择经济适用房、公共租赁住房或者限价房。然而低收入者发现一旦放弃廉租住房保障却不能得到相应层次的住房的时候，多数低收入者会选择继续占据廉租住房保障，没有退出的意愿。[2]

（五）“先租后售”退出方式缺少更细致规范

如果廉租房“先租后售”的资金流向后续廉租住房的建设中，“先租后售”退出方式就可以持续给廉租房带来现金流滚动开发，支持廉租房持续供应，但如果资金转投其他用途，就有可能导致政府提出的廉租房保障计划半途而废，起不到真正的市场保障作用。

三、完善上海廉租住房退出制度的对策建议

（一）完善法律法规

1、出台廉租住房退出管理的法律法规细则。在《上海市廉租住房保障家庭复核管理试行办法（2012年）》的基础中，更加清晰地规定廉租住房保障对象的退出机制、管理机构和监督机构的职责等，将退出管理办法进行细化，并有针对性地制定具体处理程序与实施细则，从而提高执行上的可操作性。

2、加大违法违规行为的惩罚力度。对目前存在的一些骗租、违法占用廉租房等行为，应加大惩罚力度，例如没收违法所得、重金罚款、永久性取消保障资格、记入个人信用档案甚至监禁等，以高强度的惩罚措施大幅度地提高住户的违法违规成本，从而有效地遏制违法违规行为的发生。[3]

3、制定信息披露制度。明确信息披露的内容、程序等，让公众能够方便获取官方数据，对主管部门的工作进行监督，督促相关工作人员积极主动做好监督工作。

（二）健全个人财产申报制度，建立个人信用评估系统

可学习借鉴相关经验，建立起个人信用评估系统，使得对廉租住户的审核非常简单，廉租住户在进行决策的过程中，会清楚地意识到选择欺骗行为的后果，从而主动退出公屋。[4]

加大对上海市居民经济状况核对中心的建设力度，在各区县设置分中心，更好的对居民经济状况数据进行挖掘，为政府决策公共政策提供客观支持。

（三）制定有效的退出优惠政策措施

落实主动退出奖励政策，鼓励经济条件改善住户主动退出保障范围。如对于主动退出的住户一次性发放一笔资助奖金、降低首付比例、提供免息贷款等。对于不主动退出的住户，由主管部门强制执行后不仅得不到优惠政策，还要承担相应的法律责任。

（四）健全退出后续保障机制

应大力加强住房保障体系中各层次保障房的建设和投入，构建“廉租房—公共租赁房—经济适用房—拆迁安置房”四层次的住房保障模式。一方面加大经济适用房的建设力度，使尽可能多的廉租住户在经济条件好转后能获得购买经济适用房的机会；另一方面要增加租金低于市场水平但住房条件优于廉租房的公共租赁房的供应量，使廉租住户在退出廉租房后又无力购买经济适用房时能通过租住公租房来解决住房问题。退出后续保障机制的健全，不仅能有效保证廉租住户退出后有房可住，还在一定程度上改善住户的居住条件，以此提高廉租住户自主退出的意愿。[4]

（五）监督“先租后售”回流资金的使用

政府部门应严格监督回流资金的使用，保证资金用于后续廉租住房的建设中，支持廉租住房的持续供应。

参考文献：

[1] 何灵、郭士征.廉租住房保障退出机制：现状、问题与对策——以上海市为例[J].华东经济管理，2010，（02）.

[2] 肖学良.廉租房保障进入与退出机制研究[D].武汉：华中师范大学，2011.

[3] 范红.对完善我国廉租房退出机制的思考[J].法制与经济，2013，（01）.

[4] 魏丽艳.保障性住房公平分配的准入退出机制研究[J].东南学术，2013，（01）.