陈正兴等不服不履行法定职责案

案情简介

申请人：陈正兴、高响秋、高有朝、陈应青、宋六名

被申请人：某县国土资源局

申请人陈正兴、高响秋、高有朝、陈应青、宋六名不服某县国土资源局行政不作为，于2012年5月向B市国土资源局申请行政复议。

申请人称其系某县禄山乡禄山村村民，在该村拥有合法的土地使用权及房产。2011年7月以来，有关单位以进行项目建设为由强令申请人腾房搬迁，但他们拒不出示拆迁相关手续，没有任何政府征地批准文件，也不按照国家规定对申请人进行合法、合理的补偿，动用各种机械强行拆除了申请人的房屋，非法占用其土地。

申请人请求被申请人对非法占用申请人宅基地的违法行为立案查处，但被申请人未对申请人的查处申请给予任何回复。

被申请人认为其申请已过复议期限，并提供了其收到申请人邮寄《土地违法查处申请书》的邮件单，证实其收到邮寄单的时间是2011年10月，但申请人于2012年5月才申请行政复议，已过了60天的申请复议的期限。复议机关认为申请人的申请过了法定的申请复议期限，因此，驳回了申请人的行政复议申请。

案例评析

焦点一：本案是否属于信访事项。有人认为根据《湖南省土地监察条例》，接到土地违法行为的举报后，符合立案条件的，应当在7日内予以立案；不符合立案条件的，应当将原因告知有关单位或者举报人。因此，被申请人收到申请人的投诉后，应当予以查处；被申请人未按《湖南省土地监察条例》的规定予以查处，其行为确有不当之处。复议机关应当责令被申请人予以查处。有人认为申请人的举报行为属信访事项。国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 本案中，陈正兴等村民以书信形式向国土局反映情况，提出投诉请求，属于国务院《信访条例》第二条规定的信访行为。参考最高人民法院（2005）行立他字第4号答复意见中，“信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，陈正兴等村民要求国土局对所举报事项履行法定职责的诉讼请求，不是行政复议机关的受案范围。

焦点二：是否超过了复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，除法律规定的申请期限超过60日的外，申请行政复议的期限为知道该具体行政行为起60日内。本条所说不服具体行政行为应该作广义理解，即包括不服行政机关不作为行为。因《行政复议法》第二条（“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本办法”）及整个第三章“行政复议申请”的内容，都没有对公民、法人及其他组织不服行政机关不作为另行作出规定，只有行政机关具体行政行为的表述，如不作广义解释，即不将不作为定义为具体行政行为中，则出现了内容的空白。因此，不服不作为的复议申请也适用第九条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，应当履行的法定职责有履行期限规定，而行政机关未履行的，行政复议申请自履行期限届满计算。因此，申请人应当自被申请人履行法定职责的期限规定届满起60日内向本局申请行政复议。根据《湖南省土地监察条例》的规定，土地管理部门应在7日内决定是否立案，其查处土地违法案件的期限，法律法规有规定的，从其规定；没有规定的，一般应当自立案查处起30日内作出处理决定，重大案件经立案机关的主管负责人批准，可以延长30日。本案中，土地管理部门立案、查处土地违法案件的最长期限为67日。申请人于2011年10月10日向被申请人举报土地违法行为，2012年5月14日申请行政复议，已超过了法律规定的期限。申请人的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》规定的受理条件。

预防建议：被申请人未按照法律规定履行法定职责确有不当。本案中复议机关未对此作出评价，而是以申请人的申请超过了行政复议时效为由，驳回了申请人的申请。

对于群众的来信来访应当予以重视，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

办案依据：《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

《行政复议法实施条例》第十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：

（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；

（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

（评析单位：长沙市国土资源局）

律师观点

意见一：有关农村宅基地土地使用权的确权问题

依照《中华人民共和国土地管理法》第八条规定（“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”）第十一条规定（“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”）第十三条（“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不的侵犯”），本案的首要是要确认陈正兴、高响秋、高有朝、陈应青、宋六名对其主张权利的土地及附着房产的合法性，即上述当事人是否进行了土地使用权的确权登记，拥有相应的县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。这是上述当事人主张权利的前提条件。

意见二：有关本案（行政不作为）是否属于行政复议范围问题

行政不作为，理论上是指行政机关负有相应之职权却不履行其职责，从而形成对行政相对人之权利的消极侵害。在对行政不作为案件的审查中，除对其进行一般的立案审查，即对起诉人是否具备原告之诉讼主体资格、有无超出法定的起诉期限进行审查之外，还应重点审查以下几个方面：

一是被诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责。即本案的被申请人是否具有必须对非法占用申请人宅基地的违法行为进行立案查处的法定职责。

二是原告是否向行政机关提出履行法定职责的申请或要求。

三是申请的答复是否有法律规定的期限。依《行政诉讼法解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”依照该条规定，在法律、法规、规章和其他规范性文件未对行政机关履行职责的期限另有规定之外，行政机关应当在60日内对行政相对人的申请事项作出答复，否则即构成行政不作为。从本案反映的情况上述条件都满足，则可以确定本案被申请人构成行政不作为。

而对于行政不作为是否属于行政复议范围，《行政复议法》第六条第九项有关行政复议的范围规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。”上述条款可以作为本案申请行政复议的依据。

意见三：本案是否已过行政复议时效的问题

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，应当履行的法定职责有履行期限规定，而行政机关未履行的，行政复议申请自履行期限届满计算。因此，申请人应当自被申请人履行法定职责的期限规定届满起60日内向本局申请行政复议。根据《湖南省土地监察条例》的规定，土地管理部门应在7日内决定是否立案，其查处土地违法案件的期限，法律法规有规定的，从其规定；没有规定的，一般应当自立案查处起30日内作出处理决定，重大案件经立案机关的主管负责人批准，可以延长30日。本案中，土地管理部门立案、查处土地违法案件的最长期限为67日。申请人于2011年10月10日向被申请人举报土地违法行为，2012年5月14日申请行政复议，已超过了法律规定的期限。因此申请人的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》规定的受理条件。

意见四：本案的后续救济措施建议

《行政诉讼法》第三十八条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。 申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”因此鉴于本案行政复议申请因时效问题已经被驳回，建议尽快向有管辖权的人民法院提出行政诉讼，以维护自身的合法权益。

（点评律师：上海建纬（长沙）律师事务所律师聂慧琴）