收入再分配政策能促进平等吗？

2013-04-29邵晓

中国外资·下半月 2013年5期

邵晓

摘要：中国收入分配悬殊程度已到了一个危险的区间。市场化使低级劳动力市场中的下岗职工、农民工成为缺少或失去生产资料和社会保障的群体。激化的社会矛盾要求教育和社会保障等公共品的公平供给，要求更合理的再分配制度。遗憾的是，中国目前的社会保障制度虽然正在改善中，但仍然没有起到对社会低层“雪中送炭”的作用。

关键词：转型收入分配社会分层社会保障

一、中国的收入分配困境

对中国经济改革和转型的评价是一个令人着迷，同时也令人迷惘的主题。经济增长和收入水平提高是不争的事实，户籍放松和劳动力市场开放给更多人，尤其是农村劳动力职业流动和阶层流动的机会。这个过程被学术界以“中国奇迹”（林毅夫、姚洋，2006）、“中国道路”、“中国模式”等提法概括。1978年至2011年，以不变价格计算的中国GDP增长了25倍，平均每年增长10.3%。人均国民收入已经超过3000美元，由低收入国家进入中等收入水平国家。若使用国际通行的购买力平价（PPP）中国人均国民收入已超过6000美元。与高增长同时发生的是人民生活水平提高，城镇居民家庭的恩格尔系数（Engel's Coefficient）由1978年的57.5%下降到2011年的36.3%，达到相对富裕水平。农村居民家庭恩格尔系数由1978年的67.7%下降到2011年的40.4%，达到小康水平。

转型过程，不仅仅是市场化的经济转型，还伴随着社会转型和政治法律制度转型。如波兰尼《大转型》的理论框架所揭示，伴随着市场化的是旧价值体系的失落和文化的堕落，社会在艰难中重建。中国的转型过程同样如此。“端碗吃肉，放碗骂娘”的现象比比皆是。转型中不同群体对自身社会地位的感知发生变化，社会阶层下降或相对下降的个体即使经济条件改善也对中国的改革和转型不认同。收入的分化加剧了这种不认同感。中国基尼系数最近的官方统计资料为2000的0.412，突破国际警戒线0.4，进入收入差距较大区间。国家统计局另一官方报告《中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）》中只是提到2010年基尼系数略高于2000年。李实、赵人伟等人的大型调查与测算的系列研究显示，中国基尼系数分别为：1988年0.382，1995年0.455，2002年0.454，2007年0.48（赵人伟、李实，1997；李实、赵人伟，1999、李实、罗楚亮，2011）。西南财经大学主持的中国家庭金融调查（CHFS）数据显示，2010年中国家庭收入基尼系数为0.61，城镇家庭内部基尼系数为0.56，农村家庭内部基尼系数为0.60（中国家庭金融调查与研究中心，2012）。从这些资料看，中国目前基尼系数已超过0.5，进入收入差距悬殊区间。收入分配差距的表现为城乡差距、地区差距、行业差距和劳资差距等，城乡居民收入差距超过3倍，行业收入差距超过10倍，地区收入差距超过2倍。收入分配向政府、资本倾斜，劳动报酬在初次分配中的比重持续下降，由原来的55%左右降低到40%左右，普通居民收入增长速度明显滞后于GDP和财政收入增长速度（郑功成，2009）。在反贫困方面，中国也仍有大量工作待做，中国科学院发布的《2012中国可持续发展战略报告》显示，按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），中国还有1.28亿贫困人口。中国相对贫困、城市贫困等问题逐渐突显，返贫现象时有发生。

在所有影响收入分化和社会分层的因素中，对垄断和腐败的批评最为激列。市场化改革使政府在绝对量上控制的资源增加。国有企业在诸多领域享有垄断地位，公共权力在不受监督的情况下成为商品在市场上交易，且其租金价格呈膨胀趋势。根据透明国际（Transparency International）的排名，2011年中国大陆在世界182个国家和地区中排名第75位，清廉指数（Corruption Perception Index， CPI）为3.6，较2010年排名78位和清廉指数3.5有小幅提升，但仍影响了中国的大国形象，也低于中国香港地区（第12位，清廉指数8.4），中国台湾地区（第32位，清廉指数6.1）。

改革和转型伴随着利益格局的深刻变化，包括经济收入、社会地位和政治权利的变化，理顺各种利益格局不仅有利于社会团结和社会稳定，更重要的是对个人行为和选择产生积极正确的激励，促使人们通过合法和追求和积累财富达成全社会的福利改进，而不是热衷于进入“体制内”或是“俘获”权力获得收益。分配过程不仅仅有经济收入的分配，还包括社会地位、政治权利的分层。

二、社会保障的两种作用

对社会保障制度作用的评价主要有两个范式。一是以蒂特马斯为代表的蒂特马斯范式，强调公共政策的积极作用，坚信公共政策必须而且能够促进社会福利，改善每个人的境况。以历史的经验和现实观之，福利国家制度在很大程度上缓和了社会阶级矛盾，提高了经济平等化程度，但也暴露了诸多问题，每次经济出现衰退，都会出现政府债务危机，进而引发一波对福利国家制度政府和公共政策的讨论。另一种则是以艾斯平-安德森为代表的社会分层范式，强调福利国家制度也是社会分层的体系。以典型的俾斯麦模式的福利国家为例，收入高且在职的劳动者保险金交纳水平高，从而享受更多社会保障，另外某些特殊职业，如公务员，也享受更高的保障程度。这样的福利国家制度反而促成新的利益分配差距和社会分层。

即使是自由主义福利模式的美国，政府转移支付中的最大部分也不是用于保障贫弱，而是支付给了组织程度更好，与政府谈判力量更强的组织或利益集团（Tulluck， 1997）。中国的教育、医疗等公共品是在降低收入不平等程度（雪中送炭）？还是在扩大不平等程度（锦上添花）？遗憾的是，本应对经济转型和社会和谐起推动作用的社会保障没有起到促进劳动力市场化和减轻社会经济不平等的作用。作为资源和收入再分配的體系，社会保障更多的是对精英阶层的奖励，而不是弱势群体的保障，社会保障在强化社会分层。

社会保障对不同户籍，不同体制的人群具有歧视性。郭菲、张展新（2012）利用2008“迁移和流动劳动力与中国大城市发展”调查数据发现在工资收入上，不同户籍身份的劳动者没有净差异，但在养老保险和工伤保险的参与上，本市居民外来市民和农民工参与的可能性依次递减，即工资收入已基本由市场决定，但社会保险却依然与是否有城市户籍，是否有本地城市户籍有关。赖德胜、吉利（2003）根据对大学生就业意向的问卷调查发现劳动力市场的制度分割深刻影响大学生择业，大学生倾向于进入工资高、条件好、就业稳定、有保障、权利较平等的主要劳动力市场。赖德胜、田永坡（2005）认为中国现阶段出现的“知识失业”并不完全意味着高等教育规模的发展已经超过了市场需求，更多的是转型时期制度扭曲的产物，很大程度上由劳动力市场的社会保障制度分割引起的，户籍和单位类型决定了收入和社会保障待遇，高校毕业生倾向于进入大城市和有社会保障的主要劳动力市场，于是在这些劳动力市场上形成“知识失业”，应逐步消除社会保障的分割。李黎明、张顺国（2008）发现中国社会中单位的地位资和资源含量的差异性，引导人力资本和社会资本的流向，对大学生而言，选择不同的就业单位就是选择自己未来的生活方式，因为单位与社会权力、社会资源、职工待遇、福利保障和社会声誉紧密联系。

社会保障的歧视导致了社会上某些阶层的不满，以养老金体制为例，社会上对城市养老金“双轨制”的批评声音很多，但实际上，城市企业和事业机关单位的养老金差异并非养老金体系不公平的重点。中国的养老金存在至少三种体系：体制内就业的公务员和事业单位工作人员在退休后领取离退休工资，由财政支付；城市企业，包括国有企业和民营企业，由企业和职工按一定标准缴纳养老金；农村居民则开始普及新型农村社会养老保险（简称新农保）。对养老金制度的批评主要针对同等学历、同等职称、同等技能的人在退休时由于单位性质和适用制度不同，而在退休金领取上有着二三倍的差距，这种差距成为企业退休职工对现有养老金制度不满的来源，一定程度上影响了社会和谐。另外，这种差距还会吸引人才谋求公务员或事业单位职位，扭曲个人选择和市场机制。

养老金制度的不公平并非养老金“双轨制”所能概括，只强调城市内部机关事业单位与企业之间的养老金“双轨制”的并轨改革反而会忽略养老金实施过程中的其它不平等。这些不平等的表现有：（1）同等条件下的机关和事业单位工作人员退休前工资往往低于企业职工；（2）企业职工养老金的“缴费制”还导致了职工工资越高，缴费越多，企业配套越多，退休后领取越多，这意味着对企业职工而言，“缴费制”养老金制度更有利于高工资职工；（3）即使是企业职工，公有制部门和私营个体企业也有很大差异，相当比例的私营个体企业不给职工缴纳养老保险；（4）针对农民工和农村居民的新农保制度仍很不完善，覆盖面不高，待遇水平偏低，养老主要依靠土地和家庭子女。因此，中国的养老金制度需要更系统，更公平，更少的扭曲个人选择和市场机制的改革。

歧视性的社会保障等公共品供给体系在被保障的人群内部可以实现经济平等，但在不同人群之间反而扩大了经济不平等，至少是扩大了不平等的主观感受，进而导致福利攀比，促成政府提供更多再分配型公共品，而这又可能会恶化政府财政平衡，扩张政府财政权力。

三、市场化转型中收入再分配政策的困境和改革

市场化使生产要素，尤其是劳动力成为商品，使交易关系成为主要的社会关系，市场秩序成为主要的社会秩序。利益格局、阶级关系和社会地位由市场机制决定。市场分配经济和社会资源与前商品经济时期相比有其先进性和合理性。在前商品经济时期，利益分配关系由国家威权体系决定，物质资源和人的智力资源不是用于创造财富和增进福利，而是用于进入威权体系谋求权力和权力带来的社会地位和寻租收入。与之相比较，市场化的分配体系促进了物质资料生产和社会福利改进。“看不见的手”使每个人的自利行为同时增进了社会福利。

市场化带来了革命性的历史进上，同时也制造了新的社会阶级分化和阶级冲突，只靠出卖简单劳动的工人沦为赤贫，成为社会秩序的破坏者。从英国最早的济贫法和斯宾汉姆兰德体系到德国俾斯麦时代的社会保险体系，再到二战后福利国家制度的兴起。国家以民主协商而非威权的方式，在收入分配和再分配体系中再次扮演重要角色。教育、社会保障等公共品供给为核心的公共财政体系成为国家分配资源的主要方式。

社会主义转型国家在传统社会主义时期，使用计划调拨和科层组织的方式分配生产资料和收入，国家威权体系决定分配。转型过程一方面使市场成为资源配置和收入分配的主要机制，另一方面也要求国家提供更好的教育和社会保障等公共品。这形成了一个两难困境：一方面市场化改革要求加强市场在分配中的地位和作用，另一方面提供保障以缓和社会冲突的需求又要求政府发挥更多作用，而政府发挥更多作用又可能会促使權力租金膨胀，进一步扩大收入分化。这种两难困境不独中国在转型过程中遇到，福利国家同样面临着困境，国家提供社会福利的同时也在某种程度上扭曲市场机制，削弱市场活力。只是对中国而言，扭曲市场机制在一定程度上可能意味着市场化转型的停滞。

收入分配和社会保障体制改革不是加强国家在经济收入和社会保障分配中的地位，国家在分配和再分配体系中的地位和作用加强意味着物质资源和智力资源将更多的用于追求政治权力产生的租金，或进入社会保障更健全的职业，成为“公家人”、“城里人”。收入分配改革的重点不是调整高收入，而是规制垄断（尤其是行政垄断），反腐败和提供更好的教育，更好的社会保障。更好的教育，更好的社会保障，更好的收入分配制度应当是公平的、普惠的，应当着力于“保基本、保基层”。

参考文献：

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