农村资金互助社发展中的问题和思考

摘要：农村资金互助社是民间自发产生的农村互助合作金融组织，具有自发性、合作性和非正规性的特征。本文对我国农村资金互助社的设立、发展和运作实践进行了考察和反思，特别就我国农村资金互助社的功能定位、在金融体系中的地位以及政府在农村资金互助社发展中的作用、政府监管问题进行了阐述。

关键词：农村资金互助社 发展 问题 思考

一、农村资金互助社概念和特征

农村资金互助社是适应市场经济要求，由民间自发产生的一种内生性的农村互助合作组织。它是微型金融或者弱势金融的一种类型，是作为面向城市的传统金融体系的补充形式出现的。农村资金互助社由于扎根农村社区服务的特点，被认为是最贴近农民需求的金融组织。与传统金融相比较，农村资金互助社基于其信息优势，可有效降低交易成本，克服信息不对称带来的道德风险；同时，在组织结构、运作机理、业务经营、利益分配、管理方式等方面与传统金融存在巨大的差异。农村资金互助社的特征主要表现为以下几个方面：

1、自发性

农村资金互助社是基于农户需求的自发金融创新的产物，本质上属于需求诱致型的制度变迁过程。因而，在农村资金互助社的发起和设立中，必须尊重市场需求、尊重经济规律，尊重农民的自主性。

2、合作性

农村资金互助社是一种农民自助合作经济组织。国际合作社聯盟于1995年通过《关于合作社特征的宣言》将合作经济原则概括为七项，即志愿和开放的社员资格、社员民主控制、社员经济参与、自主与自立、教育培训与信息、合作社间的合作、关心社区。这些原则要求，农村资金互助社基于社员自主参与和民主管理，其成立和运作应避免政府有形之手的过度介入；基于互助合作的性质，农村资金互助社不应以盈利为目的，是非盈利金融组织。

3、非正规性

农村资金互助社是作为传统金融的补充出现的，从资金活动方式和管理方式看，仍然保留了许多非正规金融的特征。非正规金融的存在是对政策扭曲和金融抑制的理性回归。在发展中国家，非正规金融依赖本地的人格化的信息，能很好的克服信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。

二、农村资金互助社在我国的发展和问题

改革开放以来，我国农村产业结构不断优化，农民收入不断增加，资金、人才、技术短缺问题成为农村经济进一步发展的主要障碍。特别是资金问题，因为影响着人才、技术等生产要素和社会资源的合理配置，成为问题的的关键。但囿于我国目前金融体制的固有局限和金融资本的趋利性特征，农村金融供给严重不足。

金融是经济的核心，农村金融的发展与创新是农村经济繁荣的重要保障。打破当前农村金融需求与供给长期不对称的非均衡状态，扩大有效金融供给是农村经济发展急需解决的问题。创新农村金融，组建新一批增量金融机构，引入有效新型竞争主体，构建多元化、竞争性的农村金融体系，是农村产业发展、经济繁荣的内在趋势和根本要求。

农村资金互助社就是在这样的背景下产生和发展的。2006年中央一号文件第一次提出，引导农户发展资金互助组织。2007年1月22日中国银监会颁布《农村资金互助社管理暂行规定》。2007年3月9日，梨树县闫家村百信农村资金互助社成立，成为全国首家农村资金互助社。截至2011年底，全国已组建农村资金互助社46家。

由于我国传统上是一个有着长期集权和市场不发达的国家，供给主导型的制度变迁起着主要作用。从我国农资资金互助社的产生和发展的历史，设立和运作的特点来看，也深刻说明了这一点。尽管对后发国家来说，可以借鉴发达国家的经验和经过历时检验的制度安排，利用后发优势，积极主动的进行制度变迁，最大程度减少制度变迁的成本，但供给主导性制度变迁是在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下进行的，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，由于政府和非政府主体对某一新制度安排的收益和成本的预期不同，不可避免的产生制度需求与供给的差异和矛盾。

从我国农村资金互助社的实践来看，政府对农村资金互助社的制度设计明显的偏离了自发性、合作性和非正规性的要求，表现出制度需求与制度供给的矛盾，譬如政府过度介入农村资金互助社的发起和设立过程，对其市场准入提出过高的条件和标准，监管要求过于严苛，功能定位不够明确等等，尽管在规范行业发展、避免金融风险等方面可圈可点，但其在整体上违背了农村合作经济的本质要求，忽视了农村资金互助社发展中农民的自发自主性、互助合作性和非正规金融的特点，用近似于正规金融组织的设立条件、管理标准提出了过高要求，反而在某种程度上为农村资金互助社的健康持续发展造成了障碍。

三、农村资金互助社发展中的几点思考

1、政府在农村资金互助社发展中的作用：引导而非主导

我国农村资金互助社的发展中，政府的作用随处可见。政府不仅主导了农村资金互助社的制度设计，中国银监会于2007年1月颁布《农村资金互助社管理暂行规定》，对农村资金互助社的宗旨、设立条件、业务运作、监督管理等作了规定；而且还主导了农村资金互助社的设立过程，例如青海乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社于2007年3月28日成立，在该社的设立过程中当地政府起了主导作用：海东银监会负责政策指导，县里的筹建小组确定了10名发起人，县财政拨给5万元购置办公设备，银监部门实行跟进式监管，多次登门沟通指导等等。

农村资金互助社是适应农村金融需求，由农民自发组成的合作性金融组织，在其产生的过程中，农民基于自身金融需求的考量，而产生的自发意愿是农村资金互助社得以设立的关键因素。春江水暖鸭先知，穿多大的鞋合脚只有存在切身金融需求的农民自己最清楚，这是无人可以替代的。因而，尊重农民的自主性，由农民主导农村资金互助社的设立和发展过程，就是对经济规律的尊重。

政府过度介入农村资金互助社的设立和发展违背了农村资金互助社的自发自愿性，也使其成为准政府行为，自其设立始，就对市场风险缺乏必要的免疫能力，一旦政府支持缺位，就会面临倒闭危险。在没有农民合作需求和意愿的情况下，政府强制推行或积极包办合作社，通常会适得其反。“即使在改革前，在非洲通过政府扶植起来的老模式合作社的发展也处于倒闭状态，政府仅有满足社员的愿望是不可能简单实现其目的的。”

2、农村资金互助社在金融体系中的位置：补充而非竞争

2006年12月，中国银监会发布《调整放宽农村地区银行金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型金融机构。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出要加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。至此，我国农村金融的框架体系有了较为清晰的轮廓和目标。

农村资金互助社是农村金融体系中的一环，是微型金融或弱势金融的重要组成部分。根据世界银行的定义，微型金融是对贫困和低收入人群、微型企业提供贷款、储蓄、保险及货币支付等服务的金融形式。在国际上，微型金融被誉为削减贫困和促进经济社会转型的突破性革命。而由于资本的趋利性，以及贫困低收入群体融资能力的有限性，传统金融组织往往不愿意涉足该领域。微型金融恰恰相反，它植根于该领域，在传统正规金融不愿涉足和覆盖不到的地方发展。因而微型金融与传统金融在功能上是互补而不是竞争性的。

农村金融市场总体上属于低端市场，农村资金互助社作为农村金融的重要一环，从区域上而言，适合经济不发达地区和正规金融服务的空白区域。这就对农村资金互助社在我国的发展和布局提出了要求：农村资金互助社应避免与正规金融机构在业务上的竞争，避开正规金融机构的势力范围，在正规金融机构覆盖不到的区域，担负起补充正规金融不足的作用。如果违背了这一原则，则有悖于资金互助社的制度初衷，而且面对强大的正规金融机构，其自身生存也会成为问题。

3、农村资金互助社的功能定位：互助合作而非商业目的

20世纪80年代以来，向商业化方向演进并引进私人投资者，追求可持续性成为微型金融发展的重大突破。但是私人资本的趋利性通常会导致微型金融机构在商业化进程中脱离社会扶贫的初衷，从而发生“使命漂移”。我国农村信用社的发展便是教训。

关于是否商业化的问题，福利主义强调改善贫困人口的社会和经济地位，以社会扶贫为首要目标。福利主义金融机构没有明确的商业目标，大多不能实现财务上的可持续发展。在资金来源上，不依赖市场融资，主要靠捐赠资金和低息、无息贷款，坚持成本补偿和取消补贴只会迫使微型金融机构抛弃低收入者。制度主义者首要关注微型金融商业上的可持续性。如果没有持续发展的能力，仅仅依靠外部资金的注入，那么高昂的固定成本阻碍微型金融的持续发展，从而影响扶贫的实现。制度主义金融机构引入市场机制，主要依靠收取客户利息和费用增加收入，实现收支平衡和自身可持续发展。

我們认为，作为微型金融的重要组成部分，农村资金互助社必须坚守初衷，其存在的首要价值在于扶贫，在于互助合作，而不是追求任何商业目的。梁漱溟先生认为：“合作如果单纯看成达到经济目的的手段，则合作社不会办好。做合作运动的人，必须对合作有信仰，以合作为其理想追求，不以其为手段，而看它就是目的。”对合作具有较高的信仰是农村资金互助社的参与者必须具备的素质和要求。同时，为了保证资金互助社在财务上的可持续性，政府必须加大财政支持、提供无息或低息贷款，并在制度上保证农村资金互助社与其他金融机构特别是正规金融机构的合作。

4、农村资金互助社的政府规制：市场自律而非政府严管

农村资金互助社是发性性的、合作性的、非正规金融组织，政府在其产生、发展、运作过程中，应扮演一个提供规则、仅起引导作用的守夜人角色，而不能主导其进程。但在我国农村资金互助社的产生、发展、运作过程中，政府深度介入的痕迹无处不在。

《农村资金互助社管理暂行规定》以商业金融机构为蓝本为农村资金互助社构建了过高的运作规范，没有实际兼顾其特有属性，从而在一定程度上成为农村资金互助社发展的桎梏。其一，《规定》将农村资金互助社定位为领取金融业务许可证的的银行业金融机构，使民间自发设立的大量资金互助组织在银监会的审慎态度下面临着合法性危机；其二，突出的问题是审批程序过于复杂、设立门槛够高，限制了农村资金互助社的建立，例如《规定》第9条比照银行规定了设立农村资金互助社在营业场所、安全防范设施等方面的条件，这些要求过多占用了经营资金，增大了运营成本，消弱了其经营能力。《规定》第37条对农村资金互助社的管理人员规定了较高的要求。其三，《规定》第53条规定了银行业监督管理机构按照审慎监管要求对农村资金互助社进行持续动态监管。银监会2007年90号文《关于农村资金互助社监督管理的意见》确立了“全面从严监管”的主调。但实际情况是，大多自发的资金互助组织没有取得金融业务经营许可证，且自身分布分散、管理滞后，政府根本无力监管。实际上，我国农村资金互助社发展缓慢与银监会将其定位为正规金融机构并对其实施全面从严监管有关。

因而，对于农村资金互助社的设立、发展和运作，应将权利交还给农民，交还给市场，尊重农民的主体性，尊重市场规律，才符合资金互助社互助合作的本义。农村资金互助社的监管主要依靠市场、依靠行业自身的纠错能力，政府的监管仅限于资金互助社的行为可能损害社会公众利益的有限领域。

四、小结

农村资金互助社是适应市场经济要求，由民间自发产生的一种内生性的农村互助合作组织，它是微型金融或者弱势金融的一种类型，是作为面向城市的传统金融体系的补充形式出现的。与传统金融相比较，农村资金互助社具有自发性、合作性和非正规性的特征。从我国农村资金互助社的实践来看，政府对农村资金互助社的制度设计明显的偏离了自发性、合作性和非正规性的要求，表现出制度需求与制度供给的矛盾，同时政府过度介入到农村资金互助社的建立、发展和运作的的过程，在一定程度上反而成为资金互助社发展的桎梏。笔者认为，政府在农村资金互助社发展中的作用是引导而非主导；农村资金互助社与正规金融机构是补充而非竞争的关系；农村资金互助社应坚守互助合作底线而非商业目的；农村资金互助社的规制更多依靠市场而非政府严管。

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作者简介：王纯海（1974.2-），男，山东寿光人，潍坊科技学院经济管理学院教师，法学硕士，研究方向：经济法、财税法、金融法。