从城市人民公社到现代城市社区

王亮

摘 要： 新中国成立初期，社会管理废除了旧社会沿用下来的保甲制度，而采用了街道管理制度，加强城市管理。二十世纪五十年代后我国模仿苏联模式，在城市中，把最基层政府设置在市辖区，而不是它的下一级的街道办事处，以便于城市中的事务得到统一集中的处理。但由于新中国成立后工业等社会生产力的极大制约，在城市中除工人和有组织的工作人员外，还有大量的闲散人员，为了便于治理、组织和分担区级政权的工作，设置了区政府的下级派出机构和设置居民委员会。这是我国政权基层组织的雏形。到1958年，全国各大城市普遍建立起了街道办事处组织。此后，实行“大跃进”和“人民公社化运动”，城市、农村都开始建立人民公社。这种热潮很快就传到了城市中，街道中开设了各种生活服务组织，为寻找我国城市公民有组织生活进行了各种试验和大胆探索。

关键词： 城市人民公社 公社化 街道 社区

一、城市人民公社的发展

新中国建立后，根据苏联模式，农村人民公社率先建立，为城市人民公社提供了样板。农村人民公社的发展使农村发生了翻天覆地的变化，这种变化很大程度上影响了城市，在全国建设公社的浪潮和社会主义建设的统一思想下，城市人民公社的建立就成为一种必然，是农村人民公社运动在全国发展的必然结果。

恩格斯曾经谈过实现共产主义的三个条件：“我现在只从能够实现共产主义的许多办法中间提一下近来谈得很多办法的一种办法，这就是采取三个必然会促使共产主义实施的措施。”[1]恩格斯所提到的措施，主要有以下几点：“1.由国家出资对一切儿童毫无例外地实行普遍教育，这种教育对任何人都一样，一直进行到能够作为社会的独立成员的年龄为止。2.全面改组济贫所，把所有失业公民都安置在移民区内，让他们全面从事工农业生产，并把他们的劳动组织起来为全移民区造福。3.要贯彻这两个措施就需要花钱。为了取得这些钱，同时为了改变到现在为止一切分担得不公平的赋税，在现在提出的改革计划中就应该建议采取普遍的资本累进税，其税率随资本额的增大而递增。”[2]

经过改造，我国城市人民公社的发展十分迅速，自1960年开始，全国大多数的城市人民公社将闲散劳动人员进一步组织起来。生活集体化，家务劳动社会化的集体福利和服务事业是它最大的特点。此时，我国城市形成了国有企业、集体企业的生产劳动格局。城市人民公社建立的目的与国家经济发展的需要密不可分。它是我国为了尽早实现工业化而做出的具体行动。广大妇女也被动员起来进行生产劳动，毛泽东曾说：“中国的妇女是一种伟大的人力资源，必须发掘这种资源，为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”[3]为了建设更多的工业，为国家社会服务，城市人民公社是非常好的形式。

城市人民公社的建立有较多的政治方面的考量。首先吸纳大量剩余劳动力、无业人员和家庭妇女加入有利于统一管理。更重要的一点是，城市被认为是阶级社会的产物，我党我国政府认为，要实现共产主义就要消灭所有差别。首要任务是消灭城乡差别。因为只有人口尽可能地平均分配于全国，使工业生产与农业生产密切结合，缩小城乡各方面的差距，才能达到相当的水平。这样有利于经济的整体发展，消除城乡对立。城市人民公社从五十年代初开始到六十年代初，经历了十多年的发展，为社会主义改造和公有制经济的发展作出了很大的贡献，是一种新的尝试，但由于“文革”的开始而宣告结束，其是公有制时代的显著特征。改革开放，城市社区逐步发展。

二、城市社区是承接公社发展的新形式

中国城市基层社会的现代管理始于十九世纪末二十世纪初，戊戌变法后清政府推出新政，学习外国警务制度维护治安，在北京首先使用警管制。后成立警察厅、警察分署、派出所等分支派出机构，对社会治安起到了重要作用。街政府逐步废除。街公所发展为后来的街道办事处，其作用越发明显。1953年，彭真根据毛泽东的指示，就街道办事处和居委会的建立写报告：“为了把许多不属于工厂、企业、机关、学校和无组织的街道居民组织起来……还需要设立城市或区政府的派出机关——街道办事处。”[4]对街道办事处、居委会的性质做出了明确的规定。人民公社时期的“单位制”与街道的“街居制”成为社会的重要支撑，而人民公社是社会与家庭管理的综合体。

从“文革”开始到1979年结束，人民公社和街道办事处于瘫痪状态，而被改名为“街道革命委员会”，实行党的一元领导，主要是以阶级斗争为纲，实行全面专政。从1979年到八十年代中期，人民公社不再存在，街道办事处和居民委员会得到恢复，而其部分工作受民政部管理。八十年代中后期，街道办事处和居民委员会发生重大变迁，街道办事处得到重视，人员大量增加，工资由国家财政支付。街道办事处多为党政两个系统，即街道党委和办事处。近年来街道办事处正朝着权力增加的趋势发展，在小政府大社会的口号下，各城市政府逐步放权，扩大街道办事处的管理权。

根据改革，以前的居民委员会更改为社区委员会，在全国得到实施。主要特点有：从前社区居民主要是在社区居住的居民，而现在的内涵包括在社区内从事各种活动的法人和单位。另外，社区居民委员会取代过去的居民委员会，人数从7至15人不等，社区居民代表大会由社区内居民组成，是社区最高权力组织。根据党员由党员所在单位和所在社区共同管理的精神，所有离退休党员的关系应转入所在社区。

三、我国城市社区的未来

1.明确完善社区服务体系

社区作为最基层的服务单位，不应如政府部门一样全面、系统，而应该在其擅长和适合的领域做出特色，而对其做不好或没有精力做的事情不应让其全面负责。这主要因为社区的工作人员不足，专业素质有限，经费匮乏。应该建立合理鲜明的服务体系，做好能做好的，把做不好、没精力做的事留给专职部门完成。

2.促进社区自治

社区的自治组织为社区居民代表大会，社区居民委员会是它的常设机构。居民委员会在社区居民代表大会和社区居民议事会的监督下，行使职责，做好日常管理服务工作。依法实行自我管理、服务与发展。社区自治是人民自己做主的实验，最终目标是使基层百姓具有自治意识、自治能力，为城市的进一步发展奠定基础。随着国家的发展，文明程度的提高，政治民主程度的提高，社会中居民自治的需求相应增多，居民的自治能力大大提高。减少从中央到地方再到基层的包办代替已经成为必然。

3.大力发展社区文化建设

作为城市社区的一张名片，色彩斑斓的社区文化不仅是社区居民的骄傲，而且是城市的特色所在。保护、建设有韵味的社区文化，既能陶冶本地居民的道德文化情操，又能营造稳定和谐的社会大环境。社区的一草一木都可以成为饶有韵味的观赏休闲景致。使社区生活带有文化韵味，让城市的人民在工作的压力之余有一片喘息的休闲空间，增加一分人性的关怀。未来社区文化建设还有相当大的发展空间，成为城市文化、社区建设的亮点。

经过了60年的发展，基层人民管理体制经历了多种变迁与反复，但是总的发展趋势是更好地实现科学管理与服务群众。街道社区一直在探索如何能更好地实现管理与服务，从制度角度不断健全发展，从科学管理方面不断更新模式，但是人的思想层面却未见明显改变。基层党政组织从某种程度上更容易受到当时社会各种风气的影响，也是相对薄弱的环节，加强思想层面的建设的要求将愈加紧迫。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：2卷[M].人民出版社，1957：614.

[2]马克思恩格斯全集：2卷[M].人民出版社，1957：615.

[3]毛泽东.中国农村的社会主义高潮（中册）[M].人民出版社，1956：675.

[4]李秀琴，王今华.当代中国基层政权建设.北京：中国社会出版社，1995：223.