山东省节能工作面临的问题及发展对策

王玉刚 王军 庞松涛

摘要：党的十八大和十八届三中全会对完善发展成果考核评价体系，推行节能量交易等工作，都提出了明确的要求。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，本文围绕推行节能量交易、完善节能考核体系、发展节能服务业等关键问题进行了深入思考，在此基础上，提出了建立制度、深化改革、加快发展的有关意见和建议。

关键词：经济管理；节能量交易；节能考核；节能服务业

中图分类号：TK-9 文献编码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.009

1 关于推行节能量交易问题

党的十八大报告提出，“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”，十八届三中全会《决定》要求，“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。多年来，山东省节能工作主要依靠行政手段，发挥市场机制作用较弱，推进节能工作的难度加大。改变过去依靠行政手段一条腿走路的方式，主动适应当前节能工作新变化，积极推行节能市场机制建设，把用能企业、节能服务公司、金融机构等方面的积极性充分调动起来，建立起均衡持续推进节能工作的长效机制，是深化节能改革的重要内容。

1.1 山东省开展节能量交易工作情况

山东省委、省政府高度重视节能市场化机制建设。省政府《“十二五”节能减排综合性工作实施方案》明确提出，推广节能减排市场化机制，支持开展能源环境交易试点。从2011年开始，全省组织开展节能市场化机制研究，进行节能量交易试点，建立完善节能量交易和管理制度，推进节能市场化机制建设。

1.1.1 开展节能量交易制度研究

研究国内外节能量交易情况，对照山东经济和节能工作发展现状，提出开展节能量交易的思路。一是学习国内外节能市场化机制经验。重点了解节能量交易的基本情况，包括交易主体的范围和交易制度的设定；节能目标的确定、节能量分配与核定等关键因素；政府对节能交易监管的有关要求，以及节能交易的现状和发展经验等。二是分析全省节能量交易的基础。研究开展节能量交易的政策基础、市场基础、监管基础等，进行节能量交易可行性分析。三是确定推进节能量交易工作思路。提出了突出重点、由易到难、逐步扩大的工作思路，即先开展节能量交易，再逐步扩大到碳排放权交易、排污权交易；先抓千家节能低碳行动企业，再逐步扩展到合同能源管理、技术改造项目等领域，总结经验，逐步推进。

1.1.2 开展节能量交易试点

2011年，山东省率先进行了节能量区域之间的交易试点。烟台市组织节能压力大、潜力小、成本高的县（市、区）与节能任务已完成且节能潜力大、成本低的县（市、区）开展节能量交易，招远市和栖霞市实现了首次交易。其中，招远市卖出的节能量5万吨标准煤是通过6户企业节能改造产生的，栖霞市买入5万吨能耗指标，年增加产值11亿元。通过节能量交易，既保证了区域节能目标实现，又减少了社会综合节能成本，为实现区域节能调控提供了市场化手段。

1.1.3 设立能源环境管理平台

自2011年我省开始筹建山东省能源环境管理中心。当年8月份，起草可行性研究报告，确定了机构的建制与功能，规划了服务方向与服务方式，设计了主要的服务产品类型。2011年10月份，省工商局正式注册成立了山东省能源环境管理中心（简称省能管中心）。省能管中心逐步建立了交易规则和交易制度，配备了专业人才和专用设备，建设了能源环境交易大厅，上线运行了山东省能源环境交易网，对全省1188家重点用能企业“十二五”和年度节能量目标进行了登记，并建立了节能目标完成情况登记制度，构建了能源环境交易电子服务系统和电子商城，承担了省节能办委托的合同能源管理项目直报任务，具备了开展正常交易服务的软硬件条件，基本构建起全省节能量交易平台。2013年9月，省金融工作办公室下发了《关于同意筹建山东省能源环境交易中心的复函》，拟将省能管中心整建制变更为山东省能源环境交易中心（简称省能交中心），充实完善经营范围，进一步明确能源环境交易的有关内容。目前，已向省政府上报《关于申请设立山东省能源环境交易中心的请示》。

1.1.4 制定节能量交易管理办法

近期，出台了《山东省节能量交易管理暂行办法》（鲁经信资字[2013]569号），制定了交易原则、主体、方式和地点等，明确了交易程序和监管办法。主要有四个方面的内容：一是总则部分。主要明确节能量和节能量交易内容。二是交易原则、主体、方式和地点等。将重点用能单位、节能服务公司和银行、投资机构等作为交易主体，按照交易主体自愿、政府引导、逐步推进的原则开展节能量交易工作，确定省能交中心作为全省节能量交易授权服务平台。三是交易程序。重点用能单位节能量交易，从双方协商交易逐步过渡到市场化竞价交易。2013年至2014年，按照双方协商交易的方式进行；2015年起，按照市场化方式进行竞价交易。合同能源管理或节能技术改造项目交易程序待条件成熟后另行制定。四是监督管理。明确省、市节能主管部门和省能交中心的分工和职责，共同推动工作开展。

1.1.5 开展节能量试交易

10月31日，山东省节能办组织开展了节能量试交易。交易节能量23吨标准煤，交易单价240元/吨标准煤，交易额5520元。出让方、受让方和受托方的委托人分别在节能量交易合同上签了字。其中，出让方2011-2012年节能量目标为20000吨标准煤，实际完成65150吨标准煤；受让方节能量目标为608吨标准煤，实际完成585.93吨标准煤，与目标任务差22.07吨标准煤。本次交易后，出让方2011-2012年累计实现节能量核减为65127吨标准煤，仍超额完成节能量目标；受让方累计实现节能量增加到608.93吨标准煤，也超额完成节能量目标。此次交易严格执行《山东省节能量交易管理暂行办法》，是一次交易预演，主要是积累经验、查找问题，为正式开展节能量交易打好基础。

1.1.6 完善节能量交易保障措施

山东省节能量交易将从重点用能企业节能量交易，逐步扩大到合同能源管理项目、碳排放权、排污权等领域，有关保障措施也将逐步建立和完善。近期，正在起草《山东省节能量交易监管办法》，进一步规范节能主体的交易行为，保障节能量交易在公平、公正的环境中运行。同时，筹备设立山东省节能减排基金，针对节能服务公司融资问题，引导社会资本进入节能减排领域， 利用现代金融手段，为节能改造提供系列化支持，活跃节能环保产业资本市场，提高资本对节能减排的贡献率，推动实现全省节能减排目标任务。

1.2 下一步工作重点

结合能源消耗总量控制工作，进一步加大对节能量交易的研究，扩大节能量交易范围，实现能耗量的资本化运营。一是开展落后产能淘汰后减少的能耗量交易研究。企业按照国家政策淘汰落后产能，腾出能耗空间，将这部分能耗量进行挂牌交易。二是建立企业新上项目能耗申购制度。高耗能行业新上项目、扩大产能等，能耗总量不足时，要从有余量的企业购买，控制高耗能行业盲目扩大产能。三是加强高耗能企业能耗存量管理。对高耗能企业主动压缩产能减少的能耗量进行交易，推动高耗能企业转型升级。在此基础上，扩大节能量交易主体。从用能企业、节能服务公司、金融机构等，逐步扩展到投资、保险等机构，以及自然人。

1.3 几点建议

1.3.1建议国家尽快出台推动开展节能量交易的扶持政策

加强顶层设计，将节能量交易平台建设纳入节能能力建设扶持范围，利用中央预算内资金支持地方节能量交易平台建设，为开展节能量交易提供软硬件支撑。进一步加大合同能源管理项目补贴和节能技改项目奖励标准，为节能量交易试点提供保障。未完成节能目标的地区和企业，通过购买节能量达到节能目标要求的，国家应承认完成节能目标。

1.3.2充分利用国际能效合作项目支持节能量交易研究

支持开展节能量交易机制、标准、规范以及具体实施等方面的研究，解决节能量交易相关课题研究方面经费不足的问题，同时也为我省引入国际先进理念、经验和智力。

1.3.3进一步完善能耗统计制度

建立节能量认证制度，加快产品能耗指标计算标准建设，统一计算口径，且出售企业节能量须有技术改造等项目作为支撑，为节能量交易打好基础。

1.3.4 建立完善节能量交易财税制度。节能量收入所得涉及到财会和税收等制度规定，要进一步明确财会和税收制度，鼓励开展节能量交易工作。

2 关于完善节能考核体系问题

“十一五”期间，国家把“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右”的目标列入国民经济和社会发展规划，并作为约束性指标分解落实到各省政府。十八届三中全会《决定》指出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、……等指标的权重”。完善节能目标考核的指标体系、监测体系和考核体系，构建起完整的、符合实际的政府节能政绩评价考核制度，是今后一个时期节能工作的重要任务。

2.1 建立节能目标责任考核制度

2006年，山东省在全国率先出台《节能目标责任考核办法》（鲁政办发[2006]117号），明确了考核内容、方法、奖惩措施等，并据此组织了考核，国家对山东的考核工作给予充分肯定。2008年，出台了《山东省人民政府批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（鲁政发[2008]55号），制定了《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》和《节能目标责任考核体系实施方案》，进一步修订和健全了能耗统计指标体系、监测体系和考核体系。2013年，根据“十二五”节能工作的新形势，对考核办法再次进行修订，省政府办公厅印发了《“十二五”节能目标责任考核体系实施方案》（鲁政办字[2013]22号），增加了考核内容，细化了评分标准，使考核程序更加严密，更具有可操作性。

2.2 节能目标考核指标体系内容

采用定量考核与定性考核相结合的方式，定量考核由省统计局提供数据，省节能办根据完成情况评分，满分40分；定性考核指标由省有关部门根据工作落实情况评分，满分60分。

2.2.1 节能目标情况

117号和55号文确定了各市万元GDP能耗、万元GDP电耗、规模以上工业万元增加值能耗等指标。“十二五”，对考核目标适当进行了修改，突出了万元GDP能耗、规模以上工业万元增加值能耗两个对节能工作有重要作用，且关联性较大的指标，去掉了受居民生活影响越来越大的万元GDP电耗指标。

2.2.2 节能目标分解情况

2006年，国家确定“十一五”万元GDP能耗下降20%的目标后，给山东省分配了下降22%的任务。山东对各市按照鼓励低能耗、约束高能耗原则进行了分配，其中，7个市万元GDP能耗降低22%，9个市降低23%，1个市降低25%。“十二五”，国家确定山东省万元GDP能耗降低目标为17%，为充分调动各市节能工作积极性，省政府确定按照统一比例分解，不再区别对待的原则，各市都按17%下达节能目标任务。

2.2.3 节能措施落实情况

逐步完善指标体系，着力推进全社会节能工作，细化考核内容和评分标准，力求全面反映各项工作。加大了产业结构调整、技术进步、重点领域、执行法律法规、节能宣传等基础工作的考核力度，推动节能工作向深度和广度开展。

2.3 考核结果和评价方法

2.3.1 考核结果的确定

3个考核文件都对各市政府节能目标考核的目的、范围、内容、方法、奖惩等作了规定，并附有考核计分方法，以求全面、客观、准确的反映被考核单位的工作情况。考核结果分为超额完成、完成、基本完成和未完成4个等级。考核突出万元GDP能耗，将其列为否决性指标，完不成的，视为没有完成节能目标。为做好考核工作，会同统计部门建立了万元GDP能耗等指标的统计公报制度，定期公布各市节能指标完成情况。

2.3.2 采用实绩分析的方法进行考核

通过审查各市自查报告，对照节能目标完成情况和有关部门掌握的工作情况，结合现场考核，确定考核结果。这种方法量化、直观、客观，各市都能够接受。针对“十一五”节能目标考核“年终一次性考核”出现的问题，在制定“十二五”考核方案时，加强了考核全过程管理，采用集中检查与日常检查相结合、全面检查与专项检查相结合的方式进行考核，通过跟踪检查，发现存在的问题，及时制定对策措施，确保目标落实到位。同时，还实行了节能“双目标”责任考核，省政府与20个省直部门签订节能目标责任书，落实目标任务，调动各部门积极性，形成工作合力，推进节能工作全面开展。

2.4 节能目标考核效果明显

山东省在全国率先开展了各市节能目标考核，节能约束性指标的作用逐步显现。一是组织管理体系基本建立。各市都成立了由市政府主要领导任组长的节能减排工作领导小组，都成立了节能办公室和节能执法监察队伍，形成了健全的省、市、县三级管理体系。二是严格落实节能目标责任。各市将节能目标纳入经济社会发展规划，以及政府年度目标考核和干部政绩考核范围，实行节能目标问责制和“一票否决制”。市政府与县（市、区）、有关部门分别签订节能目标责任书，形成了横到边、纵到底的节能目标责任体系。三是工作措施深入推进。结构调整、技术进步、重点领域、执法检查等工作扎实开展，有部署、有检查、有落实。服务业发展、淘汰落后产能、工业转型升级、节能投入等工作取得积极成效。

2.5 完善节能考核体系的建议

2.5.1 党的十八大把生态文明建设放在突出地位，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展

强调以提高经济增长质量和效益为立足点，这是政府政绩考核的重大转变。从节能目标考核情况看，应就经济发展质量、民生改善情况、生态文明建设等分别设立评价指标体系。在当前考核指标体系尚未健全的情况下，分别设立指标体系和评价方法，更有利于推动工作的开展，可以更全面、准确、客观的反映各级政府绩效情况，也有利于各指标体系的丰富和完善。

2.5.2 建立和完善体现科学发展要求的政府政绩考核评价体系，重在抓好落实

一是实行动态管理。事物在不断的发展，随着工作的开展，有的措施已实施，并且形成了制度，有的已不符合形势需要，而工作实践中不断涌现出一些创新性工作。针对这一实际情况，考核评价体系应实行动态管理，根据形势的发展变化及时进行调整和完善。二是建立目标反馈修正制度。应尊重客观事实，在特定条件下，可以对年度目标进行修订。三是指标要体现差异化。对自然条件、经济基础、生态环境、发展方向等进行比较分析，不同地区制定不同的目标，推动各地因地制宜谋发展。

2.5.3 完善绩效评估机制

一是加强日常管理。绩效考核不仅对结果进行管理，更要对过程进行管理，督促各级政府始终保持高效的工作状态，改变年底一次性考核的不足。二是加大对问题的跟踪和落实力度。发现了问题要确定整改时限，对整改情况进行跟踪，督促落实。三是加大社会监督的力度。量化民意指标，提高群众的参与热情，提高考核的公信度和准确性。

3 关于发展节能服务业问题

近年来，山东省创新工作思路，狠抓政策落实，积极推进合同能源管理，大力发展节能服务业，全省节能服务业发展取得积极成效。

3.1 采取的主要措施

3.1.1 营造良好发展环境

通过调研、座谈、召开会议等形式，分析形势、解读政策、交流信息、部署工作，形成了节能服务公司、金融机构、用能企业共同参与的良好氛围。鼓励用能单位通过合同能源管理方式实施节能改造，鼓励金融机构推出绿色信贷产品，支持节能服务业发展。培育了78家能源审计机构，开展专业化节能服务。积极宣传国家、省鼓励发展节能服务业的政策，普及相关知识，增强全社会对节能服务业的认同感。

3.1.2 积极培育龙头企业

鼓励省千家重点用能企业带头采用合同能源管理方式实施节能项目改造，鼓励有实力的节能服务公司通过上市、兼并、联合、重组等方式带头实现产业规模化、服务专业化、领域多样化。鲁信能源成功收购山东泓奥电力科技节能服务公司，实现转亏为盈，上半年主营业务收入、利税、利润同比分别增长205.73%、33.24%和710.03%。

3.1.3 强化服务平台建设

依托山东省能源环境管理中心，加强用能单位、节能服务公司、担保公司、金融机构之间的合作，打造“一站式”合同能源管理综合实施平台。积极创造条件，为节能产品制造商提供畅通的销售渠道，为用能单位提供合理的技术解决方案，为金融、担保机构提供企业实施项目的合作机会，为节能服务机构提供投融资支持。

3.1.4 发挥示范带动作用

积极宣传实施合同能源管理项目的好经验、好做法，总结推广典型。重点在电力、钢铁、有色、建材、化工、纺织等行业，实施了36个余热利用、电机变频、锅炉改造等示范项目；在行政事业单位、各类院校、医院、商场等机构，实施了42个电梯、空调、照明系统优化、供热计量改造等示范项目；在城市交通、海陆运输等领域，实施了17个高效节能电机改造、燃油（气）节能装置配备、油改电（气）等示范项目，通过示范带动，促进全面发展。

3.1.5 加强数据调度分析

印发《关于加强节能服务业调度分析的通知》，在全国率先建立了节能服务业调度系统，指导企业及时、准确的填报数据，加强对节能数据、节能形势的研究分析，帮助企业解决实际问题。组织省经信、财政、税务等有关部门围绕发展节能服务产业面临的新形势、新问题，深入调查研究，提出具有前瞻性、创新性和可操作性的对策建议。

3.2 存在的突出问题

3.2.1 资金短缺制约节能服务业发展

近期，对200家节能服务公司进行了问卷调查，61.8%的公司反映，资金短缺制约企业发展。多数节能服务公司规模和实力不强，很难获得银行贷款，导致节能服务公司难以有充裕的资金投入节能改造。52.1%的节能服务公司反映，节能服务公司通过与设备供应商合作，对用户进行节能改造，但改造主体的所有权属于用户，节能服务公司、设备供应商和用户三方对抵押物都没有独立所有权，从而无法通过抵押贷款获得银行支持。

3.2.2 节能服务行业整体能力有待提升

多数节能服务公司发展处于起步阶段，掌握先进节能技术少，专业人才缺乏，实施项目经验不足。据调查，全省仅有27%的节能服务公司拥有技术研发团队，自主开发了专利节能技术和产品，73%的公司均为代理其他企业的技术和产品，技术、产品受制于人，市场竞争力较弱。

3.2.3节能服务投资下降幅度明显

受当前经济下行压力影响，冶金、化工、建材、电力等行业开工不足，节能服务类投资项目难以实现预期收益，节能服务公司投资积极性大大削弱。27.3%的公司反映，找不到合适的节能项目，近期不准备再投资。某节能服务公司投资钢铁企业的电机变频改造项目，总投资6000万元，预期年收益可达到26%，但因整体经济形势影响，今年还没有分享收益，严重影响了公司再投资的能力和积极性。

3.2.4 区域发展严重不平衡

17市节能服务产业发展差距较大，呈现“东强西弱”的格局，济南、潍坊、东营、青岛和烟台5市节能服务企业主营业务收入占全省的75.1%；济宁、枣庄、菏泽占比均不到2%。各市服务业发展水平、项目实施数量不平衡，并且差距有进一步加大的趋势，不利于全省行业整体水平的提高。

3.3 意见及建议

3.3.1 建立完善节能服务信用、融资体系

节能服务公司作为投资方对用户进行节能诊断、咨询、改造，尤其在实施项目改造中，服务公司承担70%以上的投资，其收益是通过与用户分享节省的能源费用来实现。但在实际操作中，项目实施后用户违约事件较多，不及时分享收益、违规中断合同等现象时有发生。建议国家建立节能服务信用体系，经核实的违约事件，与用户的银行贷款、项目审批等工作挂钩，增加用户违约成本。同时，加大对节能服务公司的融资支持力度，缓解融资难题。

3.3.2 出台节能服务公司税收优惠实施细则

2010年，国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《关于加快推行合同能源管理促进节能服务业发展意见的通知》（国办发〔2010〕25号），提出了减免节能服务公司营业税、所得税等意见，随后财政部和国家税务总局联合出台了《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税〔2010〕110号），但通知没有明确减免税收的具体流程，基层税务机关在受理申请时操作依据不充分，导致节能服务公司享受税收优惠政策困难。要结合营改增改革试点，尽快出台节能服务公司税收优惠实施细则，切实将推进节能服务产业的各项税收优惠政策落到实处。

3.3.3 加快节能服务产业奖励资金拨付

国家对节能服务公司实施合同能源管理项目进行奖励，节能服务公司在国家核定项目节能量后可享受资金补贴。但在实际执行中，奖励资金拨付周期过长，影响企业资金周转。建议国家缩短项目审核、资金下达周期。同时，加大奖励资金补贴标准，加大对节能服务企业的支持力度。

参考文献：

[1]《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号）.

[2]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发[2010]25号）.

[3]国家发展改革委等部门《关于印发万家企业节能低碳行动实施方案的通知》（发改环资〔2011〕2873号）.

[4]山东省人民政府《关于印发山东省“十二五”节能减排综合性工作实施方案的通知》（鲁政发[2011]47号）.

[5]山东省经济和信息化委员会、山东省政府节约能源办公室《山东省节能量交易管理暂行办法》（鲁经信资字[2013]569号）.

（责任编辑 姚 英）

A Research on Problems and Countermeasures of Energy：Conservation in Shandong Province

WANG Yugang，WANG Jun，PANG Songtao

（Office of Energy Conservation， Shandong Provincial Government， jinan 250011）

Abstract： The Eighteenth National Congress and the Third Plenary Session of CCP put forward to make clear a requirement on how to improve the achievement evaluation system development and promote energy saving transaction and so on. This paper will talk about some key problems including implementation of energy saving transaction， improvement of energy-saving evaluation system， the development of energy-saving service industry， and continue to put forward opinions and suggestions to establish the system， deepen the reform， and speed up the development.

Key Words： Economic management； Energy saving transaction； Energy-saving evaluation； Energy-saving service industry