论民事执行监督的制度构建和完善

彭德文　杨红

一、民事执行权与民事执行检察监督

（一）民事执行权的内涵及性质

所谓民事执行权就是指法院执行机构强制义务人履行民事义务而实现权利人民事权利的权力。民事执行权可以分为民事执行裁决权和民事执行实施权。民事执行裁决权指执行机构依法享有的在执行程序中对各种程序事项和相关的实体事项，依当事人及案外人申请或依职权作出裁断或决定的权力。民事执行实施权指执行机构为实现执行依据确定的内容之目的，依职权实施的执行措施，进行执行活动的权力。

关于民事执行权的性质，学界、实务界存在分歧。观点一认为民事执行权具有行政权的性质；观点二认为民事执行权是一种司法权。观点三认为执行权兼具司法权和行政权的双重性质，其中执行裁决权是法院对各种程序事项和相关的实体事项所作出的裁断或决定的权力，具有司法权属性；执行实施权在司法实践中应用得比较多，具有主动，直接和积极的行政色彩，因此具有行政权属性。笔者同意第三种观点。

（二）民事执行检察监督

民事执行检察监督，主要是指人民检察院依据法律规定对人民法院民事执行活动进行的法律监督。开展民事执行检察监督，不仅有利于规范人民法院民事执行权的正确行使，保障民事执行的法律效果，而且还保护当事人的权利不受侵害，维护当事人的合法权益。它具有以下几个特征：

1.民事执行检察监督是外部的人民检察院对法院的监督。来自法院内部的监督，因是其系统内的一种自我规范，权力者通过自我约束来实现对执行权的监督，其作用是十分有限的。所以要想从根本上规范民事执行监督，就必须建立一个以外部监督为主导，内部监督为补充的全面监督体系。民事执行检察监督就是来自外部的人民检察院对人民法院的监督。

2.民事执行检察监督具有司法行政监督的属性。检察机关是法律监督机关，检察权具有法律监督权的属性。民事执行检察监督针对的是法院的民事执行权，由于民事执行权既有司法权的性质又有行政权的性质，故民事执行检察监督具有司法行政监督属性。

3.民事执行检察监督具有一定的被动性。民事执行涉及私权的处分，当事人和案外人有权处置自己的實体权利和诉讼权利，民事执行活动的检察监督一般以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。

二、基层民事执行检察监督的现状及不足

（一）基层民事执行检察监督的现状

1.执行监督任务繁重。当前大量的执行案件由基层法院承担，基层民事执行检察监督责任重大。以江苏省某市为例，据统计，该市2012年法院全年执行案件14600多件，其中基层法院承担的执行案件14000余件，占全部执行案件的95.89%。另外法院执行难、执行乱的问题突出，因此基层检察机关开展民事执行监督任务繁重。

2.执行监督人员不足。在检察机关，开展民事执行监督任务主要在民行部门，但民行部门的编制不足，大部分基层民行部门的人员在3人左右，有的甚至是1人科室，而同级基层法院每年办结的执行案件在1300件左右，在开展审判监督的同时，再去对如此多的执行案件进行监督，确实有点心有余而力不足。

3.执行监督方式混乱。由于检察机关对民事执行活动的监督范围不明确，所使用的监督方式也形态各异。目前实践中尝试使用的监督方式有检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、说明理由通知书、参与执行和解、现场监督等，客观上造成监督方式的混乱、不规范，有损检察监督的严肃性和权威性。

（二）存在的不足

1.检察机关自身因素，导致开展难。长期以来检察机关的业务主要集中在刑事案件方面，民行检察业务方面相对较弱，检察机关内部精通和熟悉民商法和民事诉讼程序的专门人才比较缺乏，且绝大多数人没有执行监督经验，这在某种程度上制约了检察机关民事执行监督工作的效果。“从我国检察机关目前的地位及其编制、人员素质、工作任务等因素看，检察机关无法胜任对民事执行工作的监督”。[1]虽然该观点有些片面，但或多或少反映出目前检察机关在民事执行监督方面存在一定的不足，这些在一定程度上影响了检察机关执行监督工作的开展。

2.民事执行监督特性，导致发现难。民事执行检察监督具有一定的被动性，检察机关执行监督案件的来源主要依靠当事人的申诉，一般不会主动介入法院的执行活动，对法院的执行活动无法及时掌握，这导致检察机关发现执行监督案件的线索难。

3.合理可行程序缺失，导致操作难。虽然民诉法对赋予检察机关执行监督权，但民诉法未对监督的范围、程序、形式、效力等问题做出具体的规定，而最高人民法院、最高人民检察院于2011年3月联合出台了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，仍存在一些问题与不足，如监督范围狭窄、监督方式单一等等，操作性不强。如何科学合理地开展民事执行监督，有待两高联合出台具体的司法解释。

4.法院干警抵触心理，导致协调难。由于法律法规对执行监督无具体的操作规定，法院、检察院在对待民事执行检察监督可能会存在一些分歧，法院部分人员对执行监督的不理解、不配合，甚至抵触心理，以种种理由对检察机关的执行监督进行搪塞，在实践工作中采取不理会、不配合的态度，限制、刁难检察机关对民事执行活动进行监督。

5.缺乏有效制约措施，导致落实难。对法院不执行或怠于执行等消极执行行为缺乏有效监督手段，检察建议虽然具有灵活快捷的特点，但检察建议的刚性不足，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主动权在法院”[2]，而检察机关缺乏相应的制约措施。

三、完善检察机关执行监督工作机制的几点思考

（一）民事执行监督应遵循的原则

1.同级监督原则。在实施民事执行监督时，应由同级检察院受理对同级法院执行裁定、决定，通知和具体执行行为进行监督，保持对等性、合法性，确保监督效率和效果。在地域管辖上，采取执行法院所在地人民检察院管辖的原则。[3]

2.有限、适度监督的原则。由于执行的案件都是民事案件执行标的具有私权性质，当事人对私权享有处分权，执行检察监督应遵循有限监督的原则。同时检察机关实施监督注意适度，不应影响人民法院的正常执行活动，要维护法院审判与执行的权威性，正确处理好检察监督与法院生效裁判的既判力和执行力的关系。

3.以当事人的申请为原则。民事执行涉及私权的处分，民事执行活动的检察监督应当以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。但当执行涉及国家利益、社会公共利益时，法院应告知检察机关，检察机关认为需要时可以派员参加。

4.公正与效率原则。检察机关对执行活动的监督要兼顾公正与效率，既要保证人民法院执行活动的公正性，又要有利于推进法院的执行效率。既不偏向当事人，也不偏向法院，否则将会失去检察机关的权威性和公正性。

（二）民事执行检察监督的范围

人民法院的民事执行活动主要包括执行裁判行为和执行实施行为，消极执行行为也应成为监督的对象。

1.对执行裁决的监督。（1）执行对象类裁决。如追加、变更被执行人裁定错误的。（2）执行措施类裁决。如采取执行措施的裁定、决定不符合法定条件的。（3）执行程序类裁决。如不予執行、中止执行、终结执行裁定不符合法定条件的；（4）其他执行裁决。

2.对法院违法执行行为的监督。（1）执行对象违法。如对未生效的或错误的判决裁定受理执行，违法执行案外人的财产，超标的执行等。（2）执行措施违法。主要表现为执行手段粗暴，滥用强制措施，违法拍卖、变卖，违法解除已经采取的执行措施，违法调查、搜查，违法保管、适用被执行财产等。（3）执行收费违法。主要表现为不按照规定收费，巧立名目乱收费，个别法官甚至向当事人吃拿卡要，直接侵犯当事人权益。（4）其他执行实施违法行为。

3.对法院不履行或者怠于履行执行职责的监督。主要表现在：应当受理而未受理，应当追加被执行人而未追加，应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取，应当改变、解除执行措施而未改变、解除，应当恢复执行而未恢复等。

4.对执行活动中的职务犯罪的监督。主要表现在：（1）在执行中索取、收受当事人财物及其他贿赂的。（2）贪污、私分执行款及孳息或者其他财产的。（3）挪用、截留执行款归自己使用的。

（三）检察机关民事执行监督的方式

目前检察机关开展执行监督所使用的监督方式形态各异，这在一定程度上有损检察监督的严肃性和权威性，建议高检院能统一监督方式，以便能更好地开展执行监督工作。笔者建议根据法院执行过程中违法行为的轻重程度，依次采取检察建议、纠正违法通知书、违法行为调查等方式进行监督。

1.检察建议。是目前最常用的监督方式，也易为法院所接受。主要包括两种：一是纠正一般违法行为的检察建议。人民检察院发现有违法侵犯当事人合法权益现象的执行裁定、执行决定，应及时以检察建议的方式督促法院进行纠正或针对存在的问题提出改进工作的建议，切实维护当事人的合法权益。二是暂缓执行或中止执行的检察建议。人民法院收到暂缓执行检察建议后，应当于七日内回复人民检察院。对于不予暂缓执行的，应当书面告知人民检察院，并说明不采纳理由。

2.纠正违法执行通知书。纠正违法执行通知书，是指“检察机关对执行中较为严重违法行为作出书面纠正意见，通知人民法院纠正的一种监督方式”。[4]当人民法院在作出查封、扣押、冻结等执行行为时，在导致实体错误或可能错误的情况下，不及时纠正会损害当事人、国家、社会公共利益时发出纠正意见，要求人民法院及时纠正错误行为的方式。与检察建议相比，《纠正违法通知书》更具有实施过程中的纠错作用。

3.执行人员违法行为调查。《中华人民共和国刑法修正案（四）》第八条第三款明确规定：“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”执行人员在执行活动中有以上情形的，或者有贪污贿赂等情形的，可由检察机关展开违法行为调查，发现涉嫌犯罪的，及时立案查处。

（四）建立必要的保障措施

1.程序保障：出台具体的操作规则。修改后的新民诉法虽然明确检察机关有权对民事执行进行监督，但是在实际操作中没有更为具体的规定，法院、检察院在对待民事执行检察监督可能会存在一些分歧，希望最高检、最高法在实践调研的基础上，联合颁发司法解释，进一步明确人民检察院民事执行监督的范围、途径和措施，使民事执行监督工作有法可依。

2.机构保障：设立专门的监督机构。目前检察机关负责民事执行监督的部门主要是民行部门，从监督的实践看，民行部门大部分的精力都集中到审判监督上去了，对执行监督重视不够，因此建议在检察机关内部设立专门的执行监督机构，具体负责民事执行活动和刑事执行活动的监督。

3.人才保障：配备专业的人才队伍。加强基层民事执行监督队伍建设，要抽调有民商法知识或从法院选调人员，配足配强民行队伍，以满足民事执行监督的需要。同时要注意专业人才的培养，通过组织培训、挂职锻炼等形式，提高干警的业务素质，提升监督水平。

4.措施保障：赋予必要的处分权利。为更好地开展执行监督工作，建议赋予检察一定的实体处分权，主要包括回复权、调查取证权、暂缓执行建议权、督促公益执行权等。

5.机制保障：建立可行的工作机制。检察机关在履行监督职责的过程中，应与法院做好沟通协调工作，建立相应的配合协调工作机制，如相关部门定期沟通联系制度、检察长列席审判委员会讨论执行案件制度、法院对生效裁判的备案制度，执行息诉工作机制等，共同促进执行工作。

注释：

[1]赵晋山、黄文艺：《如何为民事执行监督开“处方”》，载《人民法院报》2007年8月16日。

[2]何小敏、吴进东：《检察机关民事执行监督职能管见》，载《检察论丛》第7卷法律出版社2004年版。

[3]杨荣馨：《论强制执行的检察监督》，载《人民检察》2007年第13期。

[4]王军：《对法院民事执行活动的检察监督初探》，载《检察实践》2001年第3期。