完善地方人大财政审查监督制度

罗谟诺

中国的公共财政从概念到制度实践都有一个“移植”的过程。从实现公共财政的四大价值目标--体现公共性、保障公平性、实践公益性和实现法治性--来看，中国的公共财政建设必将是一个长期而艰巨的过程，而要保证公共财政运行过程的规范性和正确性，有效的监督和控制就显得尤为重要。

地方政府财政预算与人大审查监督制度概述

（一）政府预算的含义

政府预算是政府按照一定的法律程序编制的年度财政收支计划，它是政府组织和规范财政收支活动的重要工具，在当代社会，它还是政府对经济进行调节的重要杠杆。

政府预算首先在形式上表现为年度财政收支计划，它反应了政府财政收入和支出的规模和结构。其具体形式是按照一定的标准将财政预算年度内的各项收入与支出进行分类，并列入各种表格中，通过这种方式可以反映具体时间内政府财政的来源和支出的明细。

（二）人大审查监督制度

政府财政花的是纳税人的钱。因此，政府作为经济活动的主体，其预算支出必须服务于整个社会的需求，以满足公众的需要为目的，这是预算最基本的要求与原则。为了使国家财政取之于民用之于民，尽可能地减轻人民的负担，使政府财政征收的各种税收皆基于人民的意志，并且得到合理有效的使用，保证其只能用于公共需要，就必然要对政府的分配和使用财政资金进行监督与制约，通过政治、法律程序以确保政府收入和支出不偏离纳税人的利益，防范由于政府权力的扩张而侵犯公民的个人财产权利。

然而，在现实生活中，控制权由全体公民一同行使是无法实现的。为了对政府行为进行有效的监督，必须通过合法的政治过程决定一个控制系统，并且通过人民的授权，委托此控制系统对政府的行政权力进行监督与制约。通过民主集中制的原则，可以有效发挥集体的智慧，减少决策失误，并使国家决策最大限度地体现人民的意志。

地方人大预算审查监督制度存在的主要问题

（一）预算审查走形式

1.审查环节上的滞后性

在实际监督中，审查和批准财政预算的几个时间节点，存在着法律规定原则与实际操作脱节的现象。由于预算收入水平对下一年的预算安排具有决定意义，而预算收入要到12月31日才能出最后的结论，故完成编制预算的最后环节肯定要在1月1日以后了。我国法律对地方人代会的召开并没有固定的时间安排，各级、各地人代会召开时间先后不一，这从客观上限制了预算的法律约束力。

2.审查过程的游离性

在预算编制中，地方人大常委会的下属工作机构——财经工委相关工作人员与政府财政局加强沟通联系，了解情况，但从实践来看，这些情况以总盘子为主，以分析执行中的成绩和困难为主，原则性很强，较为粗放，对初审预算的指导意义不是很强。

3.审查项目的模糊性

对预算的审议，重点和主体应该是预算草案的具体安排，预算报告只是对预算草案的进一步说明。但在实际审议中，人大代表都着重看预算报告的审议，对草案表审查不到位。主要原因是草案表编制过于笼统，大多数代表看不明白。

（二）决算报告审议走过场

1.审查主体的局限性

对预算执行全过程监督，这是法律要求，但是日常监督的主体来看，主要是人大常委会下设的财经工委，但一般下设的财经工委人员过少，他们除了承担财政预算监督任务之外，还有发展改革、农业、服务业等经济条线工作需要履行人大常委会的职责，工作任务相当重，很多东西无法顾及。所以，财政监督工作只能作为阶段性重点，集中在年尾预算编制、年度决算、预算调整时，真正的日常监督只能通过文来文往的形式来实施。

按照现行的干部管理体制，组织部门在选配人大财经工委负责人时，为了增强财经工委的吸引力，将行政关系留在原单位作为优惠条件。

2.业务能力与财政监督要求有距离

现在地方人大财经工委工作人员大多是非财政部门转岗而来，缺乏必要的专业知识，无法对财政预算的执行进行权威解读与分析，并提出合理化的建议。

完善地方人大预算审查监督的对策

（一）财政管理权与使用权分离

人大代表人民行使对财政资金的公开透明的管理权，也是人民主权的一个体现。政府单纯行使财政使用权，使财政资金的使用方向、过程和效果更易得到有效的监督和控制，既可以减少政府开支的随意性，又可以提高财政资金使用效益。

（二）审计部门纳入人大体系

在公共财政监督体制的改革方面，应考虑使审计部门对人大负责，从而将其纳入人大的体系之内。理论界早已有了这个强有力的声音，它不但弥补了人大财政监督缺乏专家与技术人员的困境，还使审计部门从政府的摆布和干扰中解放出来，从而实现其独立性和客观性。

（三）加速人大电子化建设

目前，电子政务已经成为世界发展的趋势，加强电子政务的建设正是顺应这一发展趋势。作为中国电子政务的一个重要组成部分——电子人大，应在立法、监督以及重大问题的决策方面起到积极作用，并在新一轮政治体制改革中促进人大制度改革，提升人大权威，更好地发挥人大作用。

（作者单位：西南财经大学公共管理学院）