浅议农村“闲置耕地”流转的对策与建议

夏丽娟　宋依玲　袁琪

耕地是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸耕地。耕地是民生之本，发展之基。严守耕地保护红线，严格耕地用途管制，仍是国家耕地资源管理中的首要问题。近期，我们对安乡县安障乡耕地流转情况进行了调查，发现了一些问题，如何解决这些问题，关系到农业发展格局和生态安全格局。

一、基本情况

安乡县安障乡遵保村，位于安乡的北部，是一个典型的农业村，过去以种稻谷为主，后来随着青壮年劳力外出打工，逐渐改为目前的以种棉花为主。遵保村实有耕地面积2380亩，其中水田350亩（少数农户只种点稻谷作为解决自己吃饭的口粮）。现在册人口1867人，总户数467户，有18个生产组。

二、农村“闲置耕地”流转的现状与存在的问题

随着国家经济迅猛发展，改革开放至今，遵保村发生了以下变化：

1.精壮年劳力外出打工，常住人口减少。该村在册人口有1867人，实际常住在家，依靠务农为生的只有685人，占在册总人口的36%，64%的人都外出进城打工谋生。

2.留守人员年龄结构老化。留在家里的人，一般都是年龄大、身体差的人。1960年以前出生的绝大部分留在家中，有不少六十多、七十多岁的老人在家里还当正劳动力使用。如四组和十七组分别有两对七十多岁的老人，各种了七亩地的棉花。

3.常住人口的人均耕地占有量增加，农业机械利用率低。遵保村2380亩耕地面积，如果按在册人口算人均只有1.3亩。而实际上，在册人口的64%常年在外打工，有的已经在外安居乐业，他们并不依赖田地谋生，如果剔除这部分外出的人，按留守人员平均计算，则人均占耕地面积达到3.5亩。留守人员年龄结构老化，加上文化程度底，不会使用新型农业机械，劳动强度成倍加重。全村除了一台耕整机流动作业外，再没有一台像样的农业机械，他们的生产方式还停留在手工劳作阶段，在工作效率上就存在很大的局限性。人少地多、劳动力质量差、机械化程度底，耕地种不下的情况就随之出现了。

4、出现了“种飞地”和“天掉户”。这实际上是一种简单耕地流转方式。因为现在政策好，国家免去农业税，地方政府也不收提留，种棉种粮国家还给补贴，耕地抛荒了可惜，于是少数“种不下的耕地”的农户，就私下与劳动力比较富裕的人挂钩，将“种不下的耕地”以每亩100元的价格转租他人耕种，这样的对象一般都是邻村、邻组的，因为耕地离家较远，往往要经过几排房屋或几条沟渠，当地老百姓将其称为“种飞地”。“种飞地”有很多困难，如：运输种籽、化肥等难度大，收获时运输困难更大，且在平时的田间管理就不可能做得仔细了。这个村有18个生产组，每个组都有“种飞地”的情况，总面积达580多亩。“天掉户”就是有的丧失劳动力或子女在城里买房置业的，将房子和田地私下转卖给他人（一般是外乡或外省的），老百姓将这些突然从外地搬来的户，称为“天掉户”，好像突然从天上掉下来的一样。遵保村有12个组有“天掉户”，共15户，最远的户是从福建搬来的。 “种不下的耕地”如果找不到“种飞地”和“天掉户”的，有的只种一季黄豆，有的只好荒废。

目前，农村“闲置耕地”流转存在如下问题：

1.集体土地所有权得不到应有的保障，造成土地产权关系混乱。集体土地所有权归村级集体经济组织所有，农民只享有土地使有权，只有村民自治组织和村民代表大会有权处置，任何个人无权处置。

2.集体经济利益分配关系混乱，扰乱了土地市场健康发展。既然集体土地所有权属于村级集体经济组织，那么，处置土地所得的收益就应该按照权属实行合理分配，私自交易的结果，使个人受益，集体利益受损。

3.形成新一轮违法用地。农民盲目认为土地流转就是可以随意转让土地，造成非法买卖土地。

4.集体土地无序流转不利于土地利用总体规划的落实，更不利于乡村建设规划的实施，也给今后新农村建设造成不少的障碍。

三、农村“闲置耕地”流转的对策与建议

“种飞地”和“天掉户”虽然暂时缓解了耕地闲置问题，但不能从根本上解决问题。随着时间的推移，农村人口老龄化的现象越来越严重，丧失劳动能力的人越来越多，“种不下的耕地”也会越来越多。要从根本上解决问题，必须依靠地方政府和经济组织合理高效地组织耕地流转。

1.认真落实土地承包法。农村集体承包土地流转涉及面广，工作量大，情况复杂，利益关联多。因此，各级组织领导要高度重视，认真组织广大农民学习土地承包法，要真正把土地承包法的主要意义，主要内容，法律关系，宣传到千家万户，要使农民真正了解土地承包法，并依据维护农民土地承包经营的权利，切实保障农民的合法权益，坚持依法，自愿，有偿的原则，确保承包土地经营权流转工作规范，有序，健康发展。

2.加强耕地监管，建立耕地档案。一是重新开展农村土地确权登记工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护，妥善解决农户承包土地面积不清地点不准等纠纷问题。二是严把集体土地流转的关口。严格执行一户一基制度，对宅基地流转注入方要必须符合条件，流出方必须保证以后不再申请用地。三是建立集体土地使用权流转的管理秩序，形成规范的申请，审批，登记，发证制度，按照审批程序到相关部门办理土地使用权证。四是建立电子化耕地档案。充分利用现代科学技术——电脑网络的优势，搞好耕地建档工作。将耕地按使用者、类别、质量、面积、位置、交通状况、灌溉条件等分门别类，详细记载，一目了然。五是加强执法检查。对“闲置耕地”流转不规范，非法转让土地使用权的行为要严格查处，严厉打击。

3.合理高效地组织耕地流转。一是让耕地向种粮、种棉大户或能手集中。这些大户可以从本地产生，也可以从外地城市引进，特别是可以引进历届农业大学毕业有理想从事农业科研和农民生产的大中专生。二是引进外资，建立生态农场或家庭农场。根据不同环境，不同条件，建立形式多样，资源合理配置的立体化农场，如：林——果——鸡——蔬菜——猪——渔模式；稻谷——猪——渔模式等。地方政府可出台优惠政策，金融部门可加大新型生产经营主体信贷支持力度，让他们在农村办农场或农技校试验基地时有雄厚的资金保障。

三是因地制宜，建立产、供、销一条龙服务的专业化农业生产基地。如绿色蔬菜，果园，绿色食品等生产基地。

4.加强管理与指导。各级政府要认真贯彻2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》， 在整个耕地流转的过程中，一定要坚持农户自愿的原则，不能搞强迫命令，也不能搞一刀切，在高效地利用耕地和不影响农户收益的前提下，可以采取多种形式的流转方式，如耕地租赁、耕地入股等。金融部门要大力支持符合条件的产业化龙头企业和各类农业相关企业，通过多层次资本市场筹集发展资金。