危机后的金融监管协调：国际比较及经验借鉴

蒋达 刘凡璠

摘要：全球金融危机爆发后，世界各国对当前金融监管体系进行了反思，构建完善的监管协调机制已成为混业经营背景下维护金融稳定的必然趋势。本文基于对危机后不同监管模式下各国金融监管协调机制的对比分析，总结各国监管协调机制的改革经验，并根据我国的实际情况提出完善金融监管协调机制的政策建议。

关键词： 金融监管；协调监管；金融危机

一、引言

放眼国内，随着经济高速发展和金融改革不断深化，金融业综合经营已初具规模，综合经营与我国机构监管模式之间的矛盾势必导致监管的真空和重复。在当下，采取彻底的改革实行统一监管所带来的转换成本是巨大的，且各监管模式本身并没孰优孰劣的比较，采取哪一种监管模式，在一定程度取决于某国的偏好[1]。因此，在当前我国监管框架下，完善金融监管协调机制是解决综合经营趋势与监管模式间的矛盾的现实选择。

目前发达国家大都从三个层面上构建监管协调机制[2]，第一层面是从法律层面，直接规定监管协调合作的内容或原则性要求，诸如美国、英国、德国；第二层面是制度层面，对法律所规定监管协调合作框架和内容等难以细化的事项明确化和制度化。如具体信息沟通机制、争议解决机制等；第三层面是操作层面，即对金融监管协调机制的实际运作作出一系列安排。本文在这三个层次基础上，分析危机后不同监管模式下典型国家监管协调机制的改革，通过这种横向比较，试图总结出危机后各国监管协调机制的发展趋势。最后，结合我国具体实践，剖析我国监管协调机制的不足并就如何完善提出相应的政策建议。

二、危机后典型国家金融监管协调机制改革分析

根据G30的报告，国际上现行的金融监管结构大致可以分为四种模式[3]，第一种模式是通过法定单位对机构进行监管，大部分国家包括中国在内都采用这种模式。第二种模式是对个体机构的功能进行监管。很多国家都或多或少采用这种模式，1999年颁布的《金融服务现代法案》后，美国的监管模式就具有较鲜明的功能监管特点，德国金融监管局根据金融机构的业务和功能设立下属机构，也是一种典型的功能性监管[4]。第三种模式是由超级监管者执行，像日本和英国就采取此种模式。第四种模式将审慎监管和行为监管者区分开来，即“双峰监管”模式，而前者主要依靠信息披露和市场行为，其典型代表是澳大利亚和荷兰。无论采取哪种监管架构，不同监管领域之间的协调都是非常有必要的 [5]。

危机后，各国纷纷出台了监管改革方案完善监管协调机制以适应金融危机后的国际金融形势的变化。如美国在2010年7月正式出台的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，英国的《2009年银行法》、《金融服务法案》，德国政府于2008 年颁布了《金融市场稳定法》等。 本文选取美、英、德、澳四国作为不同监管模式的典型国家，分析危机后金融监管协调机制发展动向，如下表所示。

资料来源：根据参考文献[11]、[12]、[13]与[14]整理而成

通过深入的比较发现，这些改善措施在很多层面都体现着某些共性。具体表现在：首先，扩大央行的监管权限，高度重视对系统性风险的监管。美英德在危机后的监管改革方案中都将宏观审慎监管的职责交付给央行，针对系统重要性机构的问题，美英两国在各自的监管协调机制中分别建立了特殊清算机制和特别处理机制。澳大利亚则是由审慎监管局将被监管机构划分为三个层次，分别实施不同的监管标准；其次，从立法上完善监管协调机制。危机后，四国分别颁布了相关法律，进一步明确各监管部门在监管协调机制的职责分工；再者，成立新的监管协调委员会并赋予其新的职能。危机后，美国成立了金融稳定监管委员会负责监管协调，并承担部分维护金融稳定的职能；英国则是建立新的金融稳定理事会（CFS），替代了原有的财政部、英格兰银行和金融服务局联合组成的常务委员会；澳大利亚则是扩大了审慎监管局的监管范围。最后，加强对金融消费者的保护。保护消费者一直是监管机构的职能目标之一。危机后，各国在完善监管协调的政策规定中都将保护消费者权益放在突出位置，美国成立消费者金融保護署，将目前分散在美联储、证券交易委员会等的监管权集中起来，改善了之前多个机构共同承担却无人承担的局面。德国的第二跨业部、澳大利亚的金融督查服务机构都承担了与之类似的职责。

三、各国金融监管协调机制设计的共同经验

（一）明确监管协调机制中央行牵头人地位的法律依据。

金融监管机构的分工或职责都必须有法律依据。此次危机后，各国根据监管领域的实际变化对金融监管法律进行了修订，明确了央行在监管协调机制中的牵头人地位。2010年7月美国颁布的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将美联储打造成对银行、证券、保险等金融机构的“超级监督者”，进一步扩大其监管权限，赋予其系统性风险监管职能。而在此之前，出于监管协调成本的考虑，美联储的监管职能在直接行动、间接行动和授权行动等方面都受到各功能监管者（functional regulator）或多或少的限制。类似的是，英国在《2009年银行法》中进一步明确了英格兰银行在监管协调机制的定位与职责。

（二）畅通的信息共享是金融监管协调合作的基础

信息的收集与共享不仅能提高监管效率，降低监管成本，而且能解决因信息不对称引发的监管冲突。危机前澳大利亚联邦储备银行委托监督局、证券投资委员会相互收集与其职能有关的信息，建立信息共享安排。而危机后，澳大利亚监管机构下定决心开放信息交流、加强协调沟通，澳洲金融监管委员会发布一份联合谅解备忘录（简称“MOU”），形成了充分的信息交流机制。美国由联邦金融检查委员会制定统一的报表格式的标准。英国在FSA和英格兰银行之间建立畅通的信息共享途径，双方可以完全、自由共享另一方收集的与其职责有关的信息。德国信息共享机制则明确规定央行是唯一负有对金融机构行使统计权力的机构，监管当局不再单独向其征集任何形式的统计信息，必要的信息由央行提供。

（三）构建有效的事前协商和紧急、冲突协调机制

有效的协调机制应包括事前协商和紧急、冲突协调机制，确保监管各方在监管过程中一旦出现冲突或者漏洞，能够在短时间内有效解决。如2008年英国抵押贷款机构诺森罗克银行挤兑危机爆发的重要原因就是英格兰银行和金融监管局缺乏必要的沟通。德国政府在2008年底创建的特殊金融市场稳定基金（Soffin），能够在金融体系的稳定性面临威胁时采取行动，而不是仅当银行的存续面临风险时才出手干预。美国则在危机后设立金融服务监管委员会，解决不同监管成员之间的争议。

（四）成立单一机构专司监管协调职能

成立专门的机构负责协调职能是保持协调机制高效运转的重要前提。针对危机所暴露出的监管协调不畅，各国进一步强化了监管协调机构的职权。以美国为例，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》要求成立金融稳定监管委员会以强化监管机构间的协调合作，从而控制系统性风险。同时，为避免美联储权利过于膨胀，法案还赋予委员会监督、指导美联储进行监管的权利。

四、完善金融监管协调机制存在的对策

对照危机后国外金融监管协调机制设计的经验，从我国监管协调机制的具体实践来看，应从以下方面完善我国监管协调机制。

1.健全相关监管法律。健全的法律制度是监管协调机制运行的基础。我国只在《中国人民银行法》中规定了一些条款，并没有专门法律明确监管协调内容或作原则性规定，对监管主体的约束力不够。如果没有立法层面的强制约束，目前建立的监管联席会议机制和经常联席机制的约束力就无从谈起。实际上监管联席会议至今只在2004年召开过两次，虽在此期间确立了金融控股公司主监管人原则，但并没有很好地发挥应有作用。

2.完善信息共享机制。实现信息完全共享是提高协调监管有效性的必然选择。我国相关法律的缺失致使各监管主体在金融监管信息共享机制中职责不明确，各监管部门利己心态导致各方对监管信息存在认识偏差。信息共享机制不健全直接导致监管数据重复收集，增大了被监管者的负担与协调成本，导致我国监管协调效率均衡点难以达到[6]（李成等，2009）。

3.建立监管协调部门。联席会议机制和经常联席机制本质是现有法律体系下的一种信息沟通交流机制，联席会议机制无权解决监管部门之间发生的争议和冲突。因而，急需专业监管协调部门开展监管协调机制中其他功能。对比发现，国外监管协调机制中都设有专门负责监管协调的部门，且危机后其职能有扩大的趋势。如美国的监管稳定委员会和英国的金融稳定理事会不仅承担着监管协调的职责，还担负防范系统性风险的部分职能。

参考文献：

1]吴风云， 赵静梅. 统一监管与多边监管的悖论：金融监管组 织结构理论初探[J].金融研究，2002（9）：80-87

[2]李文泓. 国际经验：中央银行与金融监管机构的协调合作机制[J].中国金融，2003（15）：21-25

[3]G30.The structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace[R]. Washington DC，2008：10-70

[4]马德功， 臧敦刚. 国际金融监管制度比较与借鉴——2008年国际金融危机的思考与启示[J].金融论坛，2010（9）：83-87

[5]巴曙松. 金融监管机构是分是合：这并不关键——谈当前监管框架下的金融监管协调机制[J].西部论丛，2006（11）：38-40

[6]李成，马国校，李佳.基于进化博弈论对我国金融监管协调机制的解读[J].金融研究，2009，（5）： 186-193

[7]郭春松.中国银行业监管协调与合作的成本收益与博弈分析[J].金融研究，2008，（7）：145-153

[8]宋清华. 金融监管协调机制：国际经验与中国的选择[J].武汉金融，2007，（12）：18-20

[9]孙涛. 实现信息共享是提高金融监管有效性的必然选择[J].金融理论与实践，2006（3）：39-41

[10]文洪武. 基于现行法律框架的中国金融监管协调合作研究[J].广东金融学院学报，2011，（7）： 120-127