具体行政行为框架下的政府信息公开

黄超

摘要：根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开可以分为主动公开和依申请公开两类。条例对公开的例外事项规定得过于原则和不确定，导致公众在请求政府信息公开时频频遭遇“玻璃门”。因此，必须处理好公开与“例外”的关系，并提供有效的法律救济。

关键词：具体行政行为；政府信息公开；信息公开的“例外”

一、政府信息公开工作中的具体行政行为

政府信息公开是指政府机关将所掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的信息，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其它电子存储材料等载体主动予以公开或者依申请予以提供的行为。政府信息公开活动都属于行政行为。但它们是否都属于具体行政行为，研究其是否为具体行政行为有它特殊的意义：它不仅是是诉讼法律保护适法性的核心概念，具有开放诉讼法律保护的功能，而且有助于解决是否提供法律保护的问题。

我国“条例”对政府信息公开范围的规定可分为主动公开和依申请公开两部分：主动公开与依申请公开，首先并不是从政府信息的内容上去界分，而是公开方式上的差别：主动公开是行政机关将政府信息依据法定要求直接予以公开的方式。依申请公开是行政机关需要依据公民、法人或者其他组织申请，才予以公开的方式。

（一）主动公开行为

条例第9-12条规定了主动公开的政府信息范围，明确政府应主动公开四类事项，并具体规定了各级政府及其工作部门应重点公开的政府信息。但并没有规定哪些政府信息应当向不特定相对人公开、哪些政府信息应当向特定相对人公开。从理论上说，有四种情形：第一，将公共信息向不特定相对人公开；第二，将公共信息向特定相对人公开；第三，将特定相对人的信息向不特定相对人公开；第四，将特定相对人的信息向特定相对人公开。

（二）依申请公开行为

依申请公开行为与其它依申请行政行为（又称应申请行政行为）一样，构成一个具体行政行为。[1]政府公开行为的标的即政府信息，可以是法律事实也可以是法律行为，可以是抽象行政行为也可以是具体行政行为。但政府信息公开行为中的依申请公开行为，所针对的是申请人即特定相对人，只能是具体行政行为而不可能是抽象行政行为。需要通过“条例”来获得行政复议和行政诉讼保障的具体行政行为，在政府信息公开行为中只有依申请公开政府信息的行为一种。

二、依申请公开政府信息的例外

就其实体法意义而言，具体行政行为是行政相对人行使其自由权的条件和保障。就其程序意义而言，具体行政行为是“通过程序的基本权利保护”这一要求的具体落实。从已经发生的争议来看，尽管政府信息公开也有有关程序性、形式性问题的争议，但主要还是有关把握信息公开的例外问题的争议。

（一）信息公开中的“例外”概况

众多的政府信息公开规定和“条例”颁布实施后，当公众真正以此为依据去查询政府信息时，却频频遭遇“玻璃门”。例如，2005年董铭告上海市房管局拒绝信息公开一案，被告即以房产登记信息属于个人隐私为由拒绝公开，但在案件审理中，却又当庭出示了部分申请公开的文件；在案件二审时，被告又突然声称所申请公开的“房地产权属数据”根本不存在，致使对该信息是否应予公开已无进一步审查的必要。[2]

究其原因，首先，条例并未对国家秘密、商业秘密和个人隐私予以界定，这就使行政机关在实际操作中拥有很大的裁量权，可以轻易地将其不愿公开的信息归入国家秘密、商业秘密和个人隐私的大口袋而拒绝公开。其次，由于条例并未明确规定“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。并且“条例”第14条第1款又规定：行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。这就使公开的例外事项范围在实际运作中大大扩张。最后，“条例”第13条又将“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”作为申请公开的前置条件，这与国外信息公开立法通常对申请者不作主体资格限制的做法不相一致，无形中也对信息公开范围再次作了限制。[3]

（二）如何把握政府信息公开的例外

那么，如何在现实中把握好公开的“例外”规定呢？关键是要处理好以下三大关系：即信息公开与国家秘密、商业秘密、个人隐私的关系，这也是落实信息公开制度最大的难点。判定“例外”的标准，一方面要以公共利益为主导进行利益权衡，另一方面，对于可公开可不公开的内容，应当尽可能公开，这也是世界各国政府信息公开的大趋势。

1.正确处理信息公开与国家秘密的关系。

信息公开和国家秘密之间的关系是《条例》所涉及的最主要、最核心的关系。从本质上讲，政府信息公开与保密的价值并不冲突，二者都是为了维护国家安全与利益。国家秘密的界定应严格按照现行保密法律法规规定的主体、权限和程序进行。需要注意的是，即便是涉及国家秘密的信息，基于公共利益，也可以在经过法定程序解密并删除涉密内容后予以公开，这正是条例“以公开为原则”精神的体现。

2.正确处理信息公开与商业秘密的关系。

政府信息公开与商业秘密的关系是《条例》涉及的第二类重要关系。依据我国《反不正当竞争法》等法律文件，商业秘密是具有秘密性、价值性和管理性特征的技术信息和经营信息。如何衡量公共利益与私人利益的大小是界定公开与否的难点，从《条例》的角度，公共利益应当是首先考虑的因素，私人利益只有在符合公共利益或大于公共利益时，才能得到保护；所以应当从有利于尽量扩大公民的参与权和监督权、促进公共健康或环境保护的角度予以考量。比如，不能因为污染企业的商业秘密权而拒绝向公众公开其相关信息，否则，将可能导致公共健康和环境权益的损害。

3.正确处理信息公开与个人隐私的关系。

落实《条例》还要处理好政府信息公开与个人隐私的关系。隐私权是国际社会广泛承认与保护的公民基本权利，《条例》所涉及的隐私是指行政机关掌握的构成个人隐私权的信息。目前，个人隐私权虽然还有待于法律的进一步明确，但实践中判定的标准依然是公共利益与私人利益之间的衡量，这与上述商业秘密公开与否的界定标准相类似。需要强调的是公务人员个人信息的公开问题，建议参照国际通行的做法，确立针对公务人员的“隐私权减损原则”，规定其与职责相关的个人信息不因隐私权而免于公开，因为在这些信息中存在着公共利益，公众有权、也有必要了解的相关信息，这也正是官员财产公示等相关制度存在的理由。

正如本文所讨论的，需要通过“条例”来获得行政复议和行政诉讼保障的具体行政行为，在政府信息公开行为中只有依申请公开政府信息的行为一种。众多信息公开申请在申请事项不属于信息公开范围或信息不存在等借口前铩羽而归。这源于《政府信息公开条例》对公开的例外事项规定得过于原则和不确定，例外事项也因此被普遍认为是信息公开制度的核心所在。故而，欲充分发挥信息公开制度的作用，体现政府在提供信息方面的服务功能，就必须在现实中把握好公开与“例外”的关系。而针对申请公开争议不断增长的势头，我们必须走好行政和司法救济途径，才能更加有效保障公民的知情权。（作者单位：沙县人民法院）

参考文献

[1]叶必丰.应申请行政行为判解[M].武汉大学出版社，2000：44.

[2]沈颖.信息公开第一案的阳光效应[N].南方周末，2004-9-2.

[3]章剑生.知情权及其保障——以<政府信息公开条例为例>[J].中国法学，2008（4）：26.