支付结算视角下浅议湖南省公务卡制度改革的困境与对策

黄艳

公务卡是指中央预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡结算制度推行已久，但效果不甚明显。本文试图借鉴支付结算基本框架，从工具（支付方式）、服务组织、系统、监督管理制度等方面剖析公务卡结算制度发展过程中存在的问题，并提出相应的对策。

一、支付结算基本框架

支付结算基本框架主要包括支付工具（支付方式）、支付服务组织、支付系统、支付结算监督管理制度等四个组成部分。公务卡作为特殊的银行卡，具有银行卡这一非现金支付工具的共同属性。公务卡的服务组织除了包括人民银行、公务卡发卡行、公务卡收单行、公务卡清算组织中国银联等支付服务组织外，还包括财政部门、预算单位等主体。公务卡的相关系统包括公务卡交易、清算、结算过程涉及到的各支付清算系统，同时，通过专门的公务卡支持系统辅助办理与公务卡有关的信息维护、财务报销、银行划款和动态监控等业务，另外，公务卡相关系统中产生的信息在公务卡制度改革中尤为重要，它是实现公务支出透明化、规范预算单位财务管理的关键要素。公务卡作为特殊的支付工具，在遵守现有支付结算监督管理制度的同时，还要受到公务卡专有制度的制约。

二、湖南省公务卡制度改革历程

中国人民银行、财政部于2007年5月联合召开的全国公务卡应用推广会议，以及2008年1月召开的全国公务卡改革试点电视电话会议上，中央明确提出了要在全国推行公务卡结算改革。按照财政部相关要求，湖南省于2007年初启动了公务卡试点工作。2007年4月，经湖南省政府批准，省财政厅、人民银行长沙中心支行联合下发了《关于印发<湖南省行政事业单位公务卡结算试点方案>的通知》，确定省财政厅、省科技厅和省委统战部作为首批试点单位，工商银行、中国银行和长沙银行作为首批试点发卡行，并结合财政部的有关规定制定了湖南省公务卡暂行管理办法。2007年8月，公务卡系统上线运行，试点单位开始发卡。为进一步推进公务卡制度改革，扩大公务卡使用范围，根据财政部发布的相关文件，结合湖南省实际，湖南省财政厅陆续下发了《湖南省省级预算单位公务卡管理试行办法》、《关于实施省级预算单位公务卡强制结算目录的通知》等文件，并于2012年9月联合人民银行长沙中心支行转发了《财政部 中国人民银行关于加快推进公务卡制度改革的通知》，明确要求到2012年底，省级各部门要将公务卡制度覆盖到所有基层预算单位，市县财政部门要将改革覆盖到所属各级基层预算单位。

三、湖南省公务卡制度改革困境

自2007年初推行公务卡制度改革以来，通过多项制度、措施的制定与实施，经过公务卡相关主体的共同努力，湖南省公务卡发展取得了一些成效。截止至2012年12月，全省共有15家银行已正式发行银联标准公务卡，其中国有商业银行5家，全国性股份制银行7家，地方性银行3家，累计发卡量近120万张，2012年交易笔数约为4914万笔，交易金额达102亿，发卡量和交易金额均名列全国前茅。但同时也应看到，全省19639家预算单位中发行公务卡的仅占18.72%，且公务卡活卡率不到20%，交易量同比增长仅8%，远低于全国的平均增长量——40%。公务人员用卡意识淡薄、公务卡支付方式单一、受理市场发展不均衡、规章制度不健全等问题，严重制约了湖南省公务卡制度改革的进度和成效。

（一）公务人员用卡意识淡薄

一方面，预算单位的部分人员特别是年纪大的习惯于传统的现金消费和支付方式，不了解公务卡的便利性，对其安全性也有怀疑，导致其开卡、用卡的积极性不高。另一方面，由于公务卡具有“消费留痕”的特点，提高了公务支出的透明度，预算单位对公务卡制度改革有顾虑并消极对待，不愿办卡或者办卡不用，形成“休眠卡”，导致活卡率不高。

（二）公务卡支付方式单一

在电子商务越来越普及、网上银行发展也越来越快速的当下，网络购物已成为年轻一代的主要消费方式，诸如网上购买火车票、飞机票、网上预订酒店等等，网上支付也就成了年轻人的主要支付方式。目前持卡人在网上购物无法获得POS小票，而大部分预算单位都要求，公务支出通过公务卡结算后须取得销售发票等财务报销凭证和有经持卡人消费签名的交易签购单（POS机小票）方能报销，使得公务卡的支付方式局限于POS机刷卡。

（三）公务卡受理市场发展不均衡

虽然截至2012年末，全省 POS机具布放量达23.3万台，同比增长41%；特约商户数量已近20万户，户均拥有POS机具1.2台。但从布放POS机具的地域范围来看，受理市场的范围大部分集中在省会城市和地级市，县域、乡镇尤其是农村POS机具布放十分有限；从布放POS机具的商户类型来看，受理商户一般为大型商户，且主要集中在购物中心、大型超市等商业流通企业，公共事业缴费、交通等与公共密切相关的领域受理商户相对较少。公务卡受理市场的不均衡发展一定程度上阻碍了公务卡的推广应用。

（四）公务卡相关系统未实现信息共享

公务卡推广涉及个人、预算单位、银行、财政部门等多个方面，但目前只实现了财政部门的国库集中支付系统与预算单位、代理银行、人民银行之间的横向联网，尚未实现公务卡相关信息与预算单位财务系统、代理银行支付系统、人民银行清算系统的完全对接，所以公务卡信息只能通过国库集中支付系统进行反馈，且只在财政部门与银行间传递，银行、预算单位及个人之间只能进行单方面联系，公务卡相关主体间未实现信息共享。

（五）公务卡规章制度不健全

尽管部分预算单位已经制定了公务卡相关制度或管理办法，但全省尚未建立系统的制度办法来制约或惩罚公务卡使用过程中的违法、违规行为，没有建立对预算单位公务卡使用情况的具体检查和监督措施，预算单位使用公务卡随意性大，缺乏刚性约束；同时，银行卡管理、政府采购等与公务卡相关的配套制度或措施也不完善。另外，现有的规章制度中，还存在不完善的地方，如《中央预算单位公务卡管理暂行办法》中规定，“因持卡人所在单位报销不及时造成的利息等费用，以及由此带来的对个人资信影响等责任，由单位承担”，但单位具体如何承担对个人资信影响的责任并未明确，省内公务卡相关制度中也未提及。

四、加快湖南省公务卡制度改革的对策

（一）加强公务卡知识宣传，提高公务人员用卡意识

首先，省内各级财政部门应联合人民银行宣传公务卡制度改革的必要性，利用电视、电台、报纸、横幅、LED显示屏等多种宣传媒介，采用专题节目、专栏话题、现场活动等多种宣传形式，加大力度宣传公务卡制度的优越性和便利性，提高预算单位及其人员的用卡意识。其次，中国银联、商业银行可通过为持卡人提供增值服务、开（用）卡优惠活动等调动公务人员的开（用）卡积极性，解决当前公务卡改革中存在的开卡率低、激活率低、使用率低等问题。最后，预算单位应做好本单位公务卡培训工作，帮助大家了解公务卡的使用方法、使用范围及特点，培养刷卡意识，促进公务卡的普及。

（二）丰富公务卡支付方式，拓宽公务卡结算范围

目前，银行卡的支付渠道已经从传统ATM、POS机扩大到网上、电话、手机、电视等新兴支付渠道，而公务卡的公务支出大部分情况下仅限于POS机刷卡支付。预算单位应创新并推广公务卡支付方式，比如，采用网上支付方式的，可以将打印的网上银行业务交易记录视同POS小票，从而支持公务卡网上支付；采用手机支付的，将公务人员手机号码支付的交易明细截图保存为图片后打印，同样可以将其视同POS 小票。支持公务卡公务支出支付方式的多样化，不仅能提高公务卡的使用率，还能拓宽公务卡结算范围，进一步推动公务卡的发展。

（三）形成公务卡服务组织合力，改善公务卡用卡环境

公务卡相关服务组织应加强合作，共同致力于改善公务卡用卡环境。首先，中国银联及各商业银行要提高公务支出集中领域和地区的特约商户普及率，加大 POS 机具的布放力度；其次，在做好省会城市、地级市特约商户发展工作的同时，中国银联及各商业银行应加快县城、集镇特约商户的发展，改变目前受理市场发展不均衡的状况；最后，财政部门和预算单位在选定公务支出定点单位时，应将具备受理银行卡的能力作为首要条件。

（四）改进公务卡服务系统，搭建公务卡信息平台

充分利用商业银行的网络优势，建立完善的公务卡信息管理系统。一是加强信息管理系统相关数据的收集、存储和管理，逐步实现信息管理系统与财政、预算单位及个人的联网；二是完善相关信息内容，将公务卡消费、透支、逾期、授信额度增减及单位人员变动等情况纳入信息管理系统，同时满足多方信息查询要求；三是加强信息管理系统的保密管理，合理设置各部门的查询权限，确保个人信息的安全。

（五）完善公务卡规章制度，形成监督管理机制

在全省范围内统一制定预算单位公务卡管理办法，进一步明确各参与主体的责任，尤其对可能涉及个人信用记录的问题应建立协调和补救措施，提高单位和个人用卡的积极性；建立公务卡使用监督机制，对预算单位公务卡使用情况制定具体的检查和监督措施，增强公务卡使用的刚性规定，对公务卡制度执行不力、违法违规使用公务卡等现象进行惩处，切实加强公务卡的监督管理。