河南省政府投融资平台问题研究

邓瑜

摘要：近年来，河南省地方政府投融资平台实现了快速发展，但是也存在一系列的问题。本文对河南省地方政府投融资平台发展现状、存在问题进行深入分析，建议河南省投融资平台发展应立足投融资平台功能定位，推进投融资平台架构体系化、运营市场化、监管规范化，进一步提升政府投融资平台的运行效率。

关键词：地方投融资平台；问题；研究

近年来，国家在政府投融资平台建设方面的政策日益明确，河南省各地在推进政府投融资平台建设方面也开展了生动的实践，取得了一系列成功经验和明显成效。在全面建设中原经济区的新阶段，结合国家的政策要求和各地的新实践，围绕中原经济区的战略定位和发展目标，进一步厘清政府投融资平台发展的思路、目标、重点，以推进河南省政府投融资平台可持续、健康发展。

一、河南省政府投融资平台的总体发展情况

总体来看，河南省政府投融资平台发展相对缓慢。2008年，国家启动4万亿投资计划后，我省各级政府面临巨大的资金缺口，加快发展政府投融资平台成为客观需要。2009年初，央行与银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具、拓宽中央政府投资项目的配套融资渠道”，此后，河南省的政府投融资平台建设进入发展快车道。

（一）河南为支持投融资平台发展出台的主要政策。

近年来，河南省人民政府先后出台了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》（豫政﹝2009﹞63号）、《河南省人民政府关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（豫政〔2010〕80号）、《河南省人民政府办公厅关于印发2012年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2012〕67号）等文件，要求充分利用国有资源、资本、资产、资金等生产要素，加快推进河南省地方政府投融资体系建设，拓宽投融资渠道，增强政府经济调控能力，积极应对国际金融危机，促进全省经济又好又快发展。要求省级投融资公司按照“政府主导、市场运作、企业化管理、专业化发展”的原则，完善投融资公司功能，探索通过注入土地、矿产等资源拓宽资本补充渠道，优化资产结构，增强融资能力，在促进产业优化、基础设施建设、公益事业发展等方面发挥引领、支撑和示范带动作用。部分地市也积极行动，出台政策支持和规范投融资平台发展，焦作市人民政府出台了《关于规范完善投融资平台工作的意见》（焦政文〔2010〕149号），许昌市人民政府出台了《关于完善投融资平台建设工作的意见》（许政〔2009〕25号）。

（二）省级政府投融资平台概况。

整体上看，河南省省级投融资平台有三个较为明显的特征：一是从注册资本金构成上看，主要是由财政资金和相关国有资产的股权构成；二是从股权结构看，大部分是国有独资；三是从职能上看，主要从事相关领域的基础设和相关产业投融资。

目前，河南省省级政府投融资平台共有11家，基本情况如下：

从资产规模看，11家省级投融资平台资产总额在100亿元以上的有7家，分别是河南交通投资集团有限公司（1277亿元）、河南省收费还贷高速公路管理中心（600亿元）、河南投资集团有限公司（549.5亿元）、河南铁路投资有限责任公司（201.9亿元）、河南省国有资产控股运营有限公司（187.8亿元）、河南省国土资源开发投资管理中心、河南水利投资集团有限公司（103亿元），资产额最大的是河南交通投资集团有限公司。

从投资领域看，属于综合性投资公司的有河南投资集团（投资涉及电力、金融、水泥、造纸、高科技、交通、房地产、旅游等领域）、河南国控公司（投资涉及煤炭机械、粮食、高新技术等领域），属于专业性投资公司有河南交投集团、河南省收费还贷高速公路管理中心、河南铁投公司、河南水投集团、河南农开公司、河南航投公司、河南文投公司、河南省国土资源开发投资管理中心、河南省直属行政事业单位国有资产管理中心。

从平台性质看，河南省收费还贷高速公路管理中心、河南省国土资源开发投资管理中心、河南省直属行政事业单位国有资产管理中心为事业单位法人，其余均为企业性质。

从股权结构看，属于国有独资的有河南投资集团、河南农开公司、河南交投集团、河南水投集团，属于股权多元化的有河南航投、河南国控、河南文投。

从治理结构看，已成立董事会的有河南投资集团、河南农开公司、河南航投公司、河南国控公司、河南文投公司，其中，河南国控公司开展了外部董事试点。

（三）市、县级政府投融资平台概况。

我省市级投融资平台大都是一支队伍、两个牌子，主要通过土地收储，从中获得相关收益，进而提升自身投融资能力和水平，加快城市建设步伐。此外，我省县市级（区）投融资平台（以下简称县级投融资平台），其企业实质与市级投融资平台相同，只是企业规模相对较小，但是企业运营风险属于最大的一级，应在以后的经营管理中予以足够的重视。

截止到2012年8月，据初步统计，河南省市、县级投融资平台263家，注册资本6194552万元，实收资本5627466万元。河南省市、县级投融资平台紧紧围绕当地经济发展战略，对部分企业进行控股、参股投资，通过资本经营提高投资效益，确保了国有资产的保值增值。

二、河南省政府投融资平台存在的困难与问题

当前，河南省政府投融资平台发展进入快车道，企业规模和效益有了大幅提升，已经成为支持我省地方经济的发展的主力军。但是，在快速发展的同时，政府投融资平台的问题也逐渐显露出来。

（一）政企不分，导致投融资平台难以成为合格市场主体。

党的十七届二中全会提出了深化行政管理体制改革的要求，要求以政府职能转变为核心，加快推进政企分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管理好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。但从目前情况看，投融资平台虽然在名义上已成为独立的市场主体，但在实际上仍与政府特别是与政府主管部门存在着紧密联系。

政企不分主要有以下表现：一是出资人是政府行业主管部门。例如，目前11家省级投融资平台中，河南交通投资集团有限公司（省政府为出资人，委托省国资委负责资产监管，委托省交通厅负责行业管理、业务指导和人事管理）、河南投资集团有限公司（省政府授权河南省发展和改革委员会为集团的出资人、履行出资人职责）、河南省水利投资有限公司（由省政府出资组建，省国资委受省政府委托履行出资人监管职责，省水利厅负责行业管理、业务指导和人事管理）、河南省农业综合开发公司（省财政厅履行出资人职责）、河南铁路投资有限公司（省政府为出资人，委托省国资委负责资产监管，委托省发改委负责行业管理、业务指导和人事管理）、河南省文化产业投资有限责任公司（省政府委托省发改委代管，委托省国资委监管）。二是政府行业主管部门对投融资平台人事、财务及重大决策进行严格控制。政企不分的存在，一方面导致投融资平台的等、靠、要思想严重，把主要精力放在争取政府部门下达的投资计划方面，缺乏主动到市场上寻找投资对象的积极性和主动性；另一方面导致投融资平台的责任主体不明，企业缺乏应有的危机意识，风险防控机制不健全，一旦出现债务危机，只有政府为其兜底。

（二）定位不清，导致投融资平台功能不清晰。

我省地方政府辖内往往包括多家投融资平台，从实际情况看，各类政府融资平台大都是由当地政府统一筹划组建，平台公司主要负责人由政府指派或者由相关部门人员兼任，从事业务主要是地方开发建设等。从企业构成来看，很多投融资平台形成了“一套人马、两块牌子”的特有体制；平台公司运营来看，主营业务依赖政府，实质上却是政府的附属物，没有以市场为导向。平台公司的主体定位模糊问题，严重制约了我省融资平台的存在和发展。如河南省国土资源开发投资管理中心在成立时就明确为副厅级规格，为事业单位法人，实行企业化管理。投融资平台定位的模糊，导致投融资平台的责任主体不明，投融资平台经常在执行政府决策与追求利益最大化之间艰难抉择。

（三）融资问题日趋恶化。

投融资平台公司融资问题可以从两个方面看，一方面是融资环境发生重大变化，央行、银监会等部门加大调控力度，通过上调存款准备金率、控制信贷规模等方式，进一步限制了政府投融资平台的贷款规模。同时，中央规范清理地方政府投融资平台力度进一步加大。国务院下发国发〔2009〕19号文件，要求地方尽快开展对融资平台公司债务的全面清理工作，投融资平台公司的发展大环境不容乐观。另一方面是投融资平台融资依赖银行、融资方式单一。目前，我省地方投融资平台融资过度依赖于银行，通过中长期贷款融资，融资方式单一，融资成本相对较高，缺乏可持续发展后劲。

从省级层面看，近年来，省级投融资平台在拓宽融资渠道方面开展了积极探索。目前，融资的方式包括上市融资、发债融资、设立基金融资、股权转让融资，但整体上仍以银行贷款为主要融资方式。拥有上市公司的投融资平台是河南投资集团、河南交投集团，其中，河南投资集团拥有的上市公司包括河南投资集团控股同力水泥（000885.SZ）、豫能控股（001896.SZ）和ST安彩（600207.SH）三家上市公司；河南交投集团拥有上市公司中原高速。近年来上述上市公司融资规模十分有限。通过发行企业债进行融资的省级投融资平台包括河南投资集团，2009年发行了15亿元的10年期企业债券，其他企业没有发行。从市级层面看，市级投融资平台更加依赖银行贷款，其他融资方式基本没有。

（四）贷款担保不够规范。

一方面是偿还责任和担保责任的法律失效问题。根据《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中的明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。因此，地方政府所出具的承诺函不具有法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护。另一方面是相互担保带来的偿债风险。政府常常成立多个政府投融资平台，同时进行融资任务，并普遍存在投融资平台之间互相担保的现象。实际上，大多数平台都没有足够的担保实力，一旦被担保平台出现偿债风险，它们是无力履行连带责任的。另外，有些地方政府投融资平台还存在贷款等手续不完备、资金使用程序违规等问题。

（五）部分投融资平台负债率偏高。

由于地方政府投融资平台存在着资本金不足、不实及抽逃的问题，有些地方政府甚至采取变通手段向平台注入不实资产“滥竽充数”，特别是一些层级较低（如市县级）的投融资平台实力不足却承担着相对较重的建设任务。在实际运营中，地方融资平台公司往往不顾及地方财政状况和债务承受能力，盲目追求投融资规模，重数量，轻质量，导致了高负债、低效益。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债，并将相关资金挪为他用，增加了地方政府的债务规模和风险。相关投融资平台不但承担了较高的财务费用，而且融资规模受到制约。

目前，河南省省市两级投融资平台资产负债率普遍偏高。从省级层级看，2012年底，河南交投集团的资产负债率达到75.9%，河南投资集团的资产负债率也达到75%，河南国控公司的资产负债率达到83.3%。从市级层面看，企业的资产负债率偏高现象更加突出，以郑州为例，郑州建设投资总公司的资产负债率为96.76%，郑州地产集团的资产负债率为96.72%，郑州投资控股有限公司的资产负债率为66.80%，郑州交通建设投资有限公司的资产负债率为75.06%。受负债率偏高的影响，一些投融资平台的融资能力日益枯竭。

（六）投融资平台规模化和专业化程度不高。

地方投融资平台公司的运营水平受到公司规模化和专业化的制约。我省地方投融资平台大多是近几年成立的，从企业人员构成来看，平台公司的主要管理人员大多由政府官员担任，从事投融资管理工作的专业人才相对较少，缺乏相关经营管理和风险防范经验。从运营机制来看，地方政府投融平台大多是因时因事而建，从机构组建、融资到项目决策施环节中按照行政命令进行决策实施，严重依赖行政命令解决经营问题，没有真正与市场接轨。

（七）监管制度不健全。

国有资产监管是一项专业性较强的工作。行业部门因缺乏专业的国资监管队伍和监管手段，特别是缺乏有效的制度保障，在对企业实施监管过程中往往出现监管“真空”，部分企业存在“内部人控制”现象，有的企业领导随意决策，盲目投资、担保和对外借款，造成潜亏和极大的财务风险，为国有资产流失、发生腐败行为埋下了隐患，近年来企业负责人腐败案件频发，教训十分惨痛。同时，目前我省投融资平台还没有统一的考评制度，导致投融资平台缺乏有效的激励约束机制，一些投融资平台干多与干少一个样，干好与干坏一个样，工作长期没有起色。

三、河南政府地方投融资平台发展的建议

积极推进我省地方政府投融资平台健康发展，对合理控制地方政府债务风险、助推中原经济区建设具有重要的现实意义和示范意义。为此，我省投融资平台发展应立足投融资平台功能定位，推进投融资平台架构体系化、运营市场化、监管规范化，进一步提升我省政府投融资平台的运行效率。

（一）清理核实债务，规范管理投融资平台。

严格按照国发〔2010〕19号文和财预〔2010〕412号文件要求，清理核实地方政府投融资平台债务。按照投融资平台实际主营业务进行分类管理，可以分为三种类型，一类是只承担公益性项目的投融资平台，该类公司今后不能承担融资任务；一类是承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要落实偿债责任和措施后剥离其融资业务，不再保留融资平台职能；一类是承担公益性项目融资任务，还承担经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照有关规定，充实投融资平台公司资本金，完善法人治理结构，实现市场化运作。积极利用民间投资等形式，实现投资主体多元化，改善融资平台的股权结构，真正建立起政府引导、社会参与、市场运作的投融资平台发展新机制。加强对地方投融资平台的统筹规划。要建立健全投融资平台准入机制，明确标准和审批程序，加强总量控制和资源整合。测算投融资平台的需求，明确投融资规模与政府财政收支之间的比例关系，合理控制负债率，防止投融资平台放大风险。

（二）河南省政府投融资平台的结构体系重构。

构建省市县三级联动体系，进一步理顺政府投融资管理体制。建议实施“135”的投融资平台建设总体框架构想。“1”：即在省政府的统一领导下，形成全省投融资平台建设大格局，避免各自为战，盲目建设；“3”：即构建省、市、县三级投融资平台建设组织框架；“5”：即通过建立各级政府投融资平台建设的基本信息系统、债务风险监测系统、动态管理系统、融资服务系统、综合评价系统，形成全方位的科学管理体系。

建议组建省级投融资平台管理机构，可以考虑由省政府国资委牵头，成立一个投融资平台管理机构，对我省省级投融资平台进行统一监管。市、县根据此模式构建相关组织体系，最终形成以省级机构为核心，省、市、县三级联动的地方政府投融资管理体制。省级机构应对市、县地方政府投融资管理机构进行监督指导，市、县两级投融资管理机构也要将相关工作开展情况向省级机构及时报备，从而形成有效的全省开展投融资管理工作组织体系。

（三）创新投融资模式，放大投融资平台的融资效应。

多渠道融资，分散风险。我省地方投融资平台筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，这就造成了资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题，因此应发挥市场在基础设施融资方面的作用，降低投融资风险。支持和鼓励我省投融资平台在充分利用金融机构贷款的前提下，积极利用债券、信托等融资工具筹集资金，在控制风险的前提下，使用股权信托融资、股权投资基金、金融租赁、票据融资等金融产品融资，从根本上降低融资成本，解决融资平台融资问题。地方政府支持和鼓励各方资源向投融资平台集聚，提高投融资平台公司的信用等级和实力，发挥地方政府投融资平台融资放大作用，从而实现融资能力倍数放大。

（四）加强投融资平台自身建设，提高投融资管理水平。

我省地方投融资平台要加强自身建设，不断提高国有资产经营和投融资管理水平。一是根据我省地方政府投融平台的实际发展状况，建立、规范和完善董事会制度，规范股东会、董事会和经营管理者的权责，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构。二是坚持企业市场化运作。在项目建设、资本运作等方面遵循经济规律，提高投融资平台国有资产经营和投融资管理水平。三是完善内部风险控制机制。科学制订管理流程，完善内部绩效考核制度、风险自我约束机制和内部过失责任追究机制。四是提高管理水平和盈利能力。加强财务管理，建立财务成本约束机制，提升管理运营水平和自身盈利能力。五是加强业务技能培训。加强业务学习和培训，培养出熟悉法律、金融和资本运作的团队，为投融资平台发展壮大提供保障。六是引进专业人才。通过公开招聘等方式，引进具备金融、会计和法律职业资格的专业人才。同时完善人才引进机制，使人才进得来、留得住。

（五）合理配置公益性项目和经营性项目。

无论是地方政府，还是地方政府投融资平台，都要科学合理配置公益性项目和经营性项目。对于政府而言，为了弥补公益事业项目给投融资平台造成的亏损，应逐步建立公益性项目建设补偿机制，视不同情况注入资本金、给予补贴等支持。对于地方政府投融资平台，企业发展要兼顾公益性和盈利性，在实际运营中，地方政府投融资平台可以将收益低、回收期长的资产与收益高、回收期短的资产进行合理搭配，合理分配公益性项目资金和经营性项目资金，当所投资的公益性项目发展亏损时，投融资平台可以用经营性收入进行弥补，实现公益性项目和经营性项目协同、良性互动发展，从而实现地方政府投融资平台持续发展。

（六）建立健全风险防范和偿债机制。

首先，建立完善地方政府投融资平台信息披露制度，强化投资者及相关银行的监督管理。相关机构定期对地方政府投融资平台负债规模、资金使用等情况进行统计分析、动态监管。其次，地方投融资平台要建立财务监管体系，做到企业融资规模和资产相匹配，严格控制投融资平台负债规模、负债率。最后，建立地方政府投融资平台内部偿债机制，投融资平台在承担公益性项目的同时，积极参与经营性项目建设，努力实现公益性和经营性项目合理匹配，实现投融资平台国有资产保值增值。

（七）强化部门职责，加强风险管理。

国有资产监督管理部门应认真履行出资人的职责，加强对地方投融资平台融资投资、重大事项决策、资产处置等环节的监管，提高我省投融资平台国有资产管理水平，加快建立健全投融资监控分析和防范体系，切实提高监控水平和风险预警能力。财政、监察、审计、行业主管部门等相关部门应依据国家法律法规，加强对投融资平台经济责任、资产收益、债务偿还等方监督管理。建立责任追究制度，纪检监察部门加大监督力度，重点排查违反程序和违规进行投融资活动，严格追究相关人员责任。

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