通用机场发展呼唤顶层设计

伊小林

通用航空被称为人类交通运输的“第四次革命”，作为中国改革开放30多年来始终没有开放发展的行业，其前景普遍被社会各界看好，各家预测机构给出来的预测结果也是非常乐观，但其实，就目前来看，这是隔了一层玻璃的光明前景。仅拿机场来看，作为通航发展的基石——通用机场的作用不言而喻，但其发展现状并不乐观。

截至目前，我们的中华大地960万平方公里的土地上共有颁证通用机场43个，未颁证通用机场及起降点243个。

如火如荼、举步维艰、如日方升、进退维谷这些意义相反的词汇都汇聚到了通用机场的发展建设上，万分重要的作用与极其落后的发展现状形成了强烈的反差，引起了社会的广泛关注，有人从中看到了商机，跃跃欲试，有人在多年的涉猎中心灰意冷。问题出在哪里？

标准缺失，概念界定混乱

中国通用机场建设、管理标准缺失严重，例如通用机场人员配置要求，通用机场收费规范，等等，几乎无据可依，或者仅在运输机场管理规范中以“通用机场参照执行”一笔带过。管理规章的缺失、空白导致管理效率低下、管理混乱。以运输机场的要求来建设和管理通用机场，就让通用机场从基础设施设备配备、人员岗位设置、日常运行规范上都不同程度上提高了标准，一方面失去了通用航空灵活、高效的特点，一方面给企业增加了巨大的成本负担，在高投入、回报周期长的行业规律下更是雪上加霜。小脚套大鞋，必然走不动，走不快，走不稳。

至于概念界定问题，就拿通用机场的分类来讲，军方和民航的概念并不统一，甚至在民航系统内部，总局与管理局之间、各地区管理局之间界定和分类标准也是不一样的。以福州竹岐直升机场为例，华东局（《民航华东地区通用航空建设管理程序》）把它叫做：一类小型通用机场，是以是否作为航空公司基地为分类标准的，民航局（《通用机场建设规范》）说它是二类通用机场，是以载客人数和月起降架次来分类的，空军（《临时起降点管理暂行办法》）说它是连续使用的临时起降点，相对应的还有短期使用的临时起降点的概念，还有地方管理局推出了临时起降场的概念。在概念的界定和分类上都没有统一规范，那么在建设流程的规范、设备人员配备、管理要求上如何清晰明了，井然有序呢？

没有统一规划，布局不合理

近几年，各地通用机场项目开展得如火如荼，地方政府总体上是非常支持通用机场的发展的，但是在支持手段和方式上并没有明确，具体的标准。这就导致了地方政府在审批通用机场项目的时候无据可依，很多地方政府抱着多一事不如少一事的态度，使得企业工作推进困难，也搁置了城市通用机场的发展。另外地方政府对于通用机场尚没有一个清醒的认识，对于通用机场的建设规模、布局缺乏统一规划，没有因需制宜。私人老板想在哪里建设机场，就在哪里建，政府没有在大的布局上给予引导和控制，现阶段，中国通用机场数量少，弊端尚没有严重显露，但如果不加遏制，各自为政，布局不平衡，不仅浪费了社会、空域资源，更对后期市场管理、升级埋下了隐患。其实，根据中国土地资源紧缺，山地多平地少的实际情况，适合建设更多的直升机场。

通用机场不“通用”，服务缺失

我国现阶段已有的通用机场，多为自建自用，庐山机场，为庐山旅游而建，华西村机场也是如此，通用机场没有像运输机场一样有统一发布的机场资料，想使用的通航企业无从获得资料，导致调机转场时往往无奈选择运输机场。

目前，各通用机场之间几乎没有对飞的航线，各机场仅作为培训、农林喷洒、电力巡线等固定通航作业的基地。众所周知，通用航空最大的价值是交通价值，但如果将一个个机场孤立起来，无法形成点对点、常态化的飞行，那其交通价值就难以充分体现。

没有扶持政策，运营亏损严重

2012年12月，民航局颁布了《通用航空补贴管理暂行办法》，文件只是明确对通航企业飞行作业的补贴，对通用机场建设，运营方面补贴只字未提；2008年民航总局、财政部《关于印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》，也只针对运输机场。每年民航局发布的民航安全能力建设专项资金也明确申请范围不包含通用机场。总结来说，国家对于通用机场的建设管理没有任何形式的资金补贴，之前提到的通用机场管理规范缺失，参照运输机场标准过高，在这里就体现出严重的弊端来了。通用机场的设备、人员的高标准配备为后期运营造成了严重的成本压力，一个通用机场投入少则上千万，多则数亿。建成后每年的直接运行费用（不含机场折旧）也至少要百万以上。这么大的投入，而现阶段通航市场尚未开放，业务量十分有限，导致了通用机场企业亏损非常严重，难以维系。这样的现状也使得一些投资者望而却步，或者变成了打着机场投资幌子圈地的投机者。道路艰难困苦，促使我们思考，中国通用机场发展道路，究竟该怎么走，应该从哪些方面着手，完成政策落地，完成市场破冰，从而推动通用机场健康快速地发展。我认为，关键是要做好顶层设计。

通用机场的顶层设计就是用系统论的方法，从全局的角度，对机场建设、管理、运营等各方面、各层次、各要素来做好统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。我们呼吁国家层面能够站在全局的高度做好顶层设计，首先要统一概念界定、完善管理标准，涵盖通用机场分类、报批程序、建设要求、人员设备配备、运行管理、收费等一系列内容的规章制定；同时在一定程度上下放审批权力，简化管理流程，结合通用机场的特点，做区别于运输机场的一套使用的程序和标准。其次，通用机场是公共基础设施，有公益性的属性，国家和地方政府要在机场建设、运营等不同阶段给予资金补贴，支持和鼓励民间资本投资通用机场。地方政府也要发挥更加积极主动的作用，将通航发展、通用机场建设纳入到政府应急救援体系、立体交通体系来综合规划发展。在通用机场网络化布局和分期网络化实施的进程中，地方政府一定要做好区域内的布点规划工作，利用宏观调控手段，引导市场行为，以避免布局不合理、恶性竞争的情况的发生。

通用航空这个行业的性质决定了政府应成为行业发展的助推器，政策对于市场的作用力十分强大，美国70到90年代的通航发展潮起潮落就是政策影响最有力的案例证明。严格的飞机引进托管规定下终端市场如何打开？全行业亏损下怎样吸引民间资本投资建设机场？社会将目光齐齐投向了低空改革与开放，好像低空一开放通航就可以蓬勃发展，但是，试想今天低空开放，我们做好准备了么？我们拿什么去规范蓬勃的市场，引导市场有序、良性、可持续的发展？

笔者呼吁国家层面的顶层设计，正是想利用顶层设计的核心理念决定性、整体关联性来统一规范通用机场乃至通用航空产业的发展，中国通用航空市场孕育已进入一定阶段，政策的支持与否将是未来通用机场乃至整个通航发展的决定因素。