美国的启示

都灵

2013初迄今，中国的通航安全事故频发，引发了业内外的担忧。那么，到底问题出在哪儿？我们的监管策略和原则是否适当，我们的监管制度是否合理？其实不光是安全问题，在通航发展的其他问题上，我们的制度都有待改进！思路决定办法，办法决定效果，中国通航的发展，在根本思路上，也许到了该反思的时候了！

2012年，据民航局统计，中国发生通航事故2起，同比减少2起；通航事故征候11起，同比持平。通航事故万架次率同比下降83.0%；事故征候万架次率同比减少0.014。其中，因机械原因导致的通航事故征候数量最多，达到5起，主要是发动机停车和系统失效；机组原因导致的事故征候4起，主要是进近、着陆阶段的仪表飞行低于安全高度，或者燃油量低、跑道侵入和冲出/偏出跑道等。此外，2月和5月通航事故征候高发，9月以后通航事故征候明显减少。

2013年，民航局制定的行业安全目标是通航事故万架次率不超过0.30，其中死亡事故万架次率不超过0.15，通航事故征候万架次率不超过5。为达到该目标，民航局提出：完善通用机场建设、空管运行和事故调查处理的规章标准；推动通航企业实施安全管理体系；加快通用航空维修单位和培训机构建设，加大设施设备的投入，逐步提高通航维修能力；加快通用航空作业设施设备鉴定机构建设，提升作业安全保障能力；加强通用航空安全监管，配备专业监察人员，创新监管方式和手段。

然而，现实与愿望相反，2013年初截止到目前，中国的通航安全事故频发，引发了业内外的担忧。那么，到底问题出在哪儿？我们的监管策略和原则是否适当，我们的监管制度是否合理，笔者暂不做评论，我们可以先从美国的监管策略和原则来反思中国的问题。

美国拥有全世界最大规模和最多样化的通用航空飞行器，包括爱好者自制的飞机、旋翼机和高精密度的涡轮喷气机。近几年，美国的通航安全事故正逐渐减少，并趋于稳定，过去3年中，可控飞行撞地（CFIT）造成的致命事故与上一个3年相比已减少50%以上，在飞行中和在进场、着陆阶段发生“失去控制”的事故下降了20%～25%，由于天气原因造成的致命事故减少了近40%，夜间发生的致命事故下降了25%。

目前，“失去控制”仍然是美国通航事故的主要原因，约占全部通用航空致命事故原因的70%，此外，大约80%的死亡事故与人为因素直接相关。

减少通用航空运行死亡事故是美国联邦航空局（FAA）的主要责任之一，与商业航空类似，FAA安全工作的重点是通过使用“非管制、积极和数据驱动”的战略，达到减少通航事故，提升安全水平的目的。

为此，FAA一直致力于与专业研究机构的合作，通过数据分析来确定风险，找出根本原因，并判断未来趋势，据此制定安全策略，以期从根本上减少飞行事故。FAA使用的小型飞机风险分析工具，可以持续监测通用飞机的安全运行水平。通过采纳特定通用航空运行数据的航空安全信息分析和共享（ASIAS）计划，防止潜在的风险发展成为事故。这些研究所获取的数据，也被用于通用航空联合指导委员会（GAJSC）和通用航空卓越研究中心（CGAR）的研究项目。

除了本国的合作，FAA也与其他国家的民用航空当局合作，为符合23部的飞机制定以性能为基础的适航标准。这些飞机包括小型活塞发动机飞机和复杂的高性能公务机，其目的一方面是为了减少认证费用，另一方面是为了引进新的技术、建立国际标准，从而可以减少因技术问题导致的重大事故。

此外，FAA还与制造商合作，通过使用改进的空气动力学、限制俯仰控制能力和感知迎角，以更好地通知飞行员防止失速。这项工作有助于自动驾驶仪通过提供自动限制，防止”失去控制”情况的发生。此外，FAA正在与制造商重新定义设备需求，并为简化新一代航空运输系统中新技术的认证和新技术设备的安装提供支持。

新技术，如充气枕、整机降落伞、驾驶舱中的气象信息、迎角指示器和地形回避设备，可以明显减少通用航空死亡事故。特别是迎角指示器和充气枕，能够明显提高安全性。迎角指示器为飞行员在飞行中最危险的阶段提供视觉帮助，但因成本和复杂性因素，过去只在军用飞机和商用飞机上得到使用。FAA已简化了为通用飞机安装迎角指示器和充气枕的审批程序，并致力于推动改造现有的机队。

此外，FAA推广采用广播式自动相关监视（ADS-B）技术，为在雷达覆盖不到的地区飞行提供探知其他飞机的能力，以提高安全性。FAA正在制定使用数据链路传递天气情报和使用便携式设备的规则，其他正在研发的技术包括对结冰的“预测和避免”以及“探测和规避”。

FAA还在飞行员测试标准和培训方面做了大量工作。为了跟上技术发展和改善教育培训方法，FAA委托飞行员测试标准和培训航空法规委员会（ARC），于2011年9月优先为提高通用航空飞行员知识、实际测试标准、培训手册的质量，推荐更新内容。

安全事故的发生，更多的因素体现在人身上，因此加强人的安全观念的教育和培训十分必要。2011年，FAA启动了一个为期5年的教育和推广项目。其安全团队致力于通过教育和培训促进航空社区的安全文化变革，2011年FAA对全国的通用航空飞行员和机械师进行了98次安全观念贯彻活动，120多名职员和3000名志愿安全代表参加了这些活动，2012年，FAA通过在线课程、地方研讨会和奖励计划等方式，持续开展安全观念贯彻活动。

总体而言，FAA为了国家通航运行的安全，做了更多的“服务”和“指导”工作，而反观中国的通航安全管理策略，更偏重的则是“监察”。

根据中国民航局的有关规定，所谓“监察”，是指对有关单位或人员有关行为进行监督检查和违法失职行为的查处。民用航空监察分为日常监察、专项监察和综合监察，通过这一系列监察活动，局方可以发现一些安全问题，掌握和了解企事业单位的安全生产状况：还能够发现国家、民航局的法律、法规、规章、标准是否在运行中得到彻底的贯彻和落实。

当然，中国民航局对于通航企业也进行很多“指导”工作，比如将监察情况和搜集整理的安全信息进行深入的研究分析后，判断出具有突出性、代表性的趋势走向，从而制定安全预防管理办法，指导企业进行改进和调整。但我们很多的指导办法，跟通航发展的实际并不相符，出现了脱节或不能贯彻落实的问题。于是“指导”，往往变成了强制。

最近几年，中国民航局也在加强对通航企业的“服务”，但具体的措施很少，且很难落实到位，基本上都停留在口头上，这与中国通航发展的现实环境有关，但如果“服务”不能充分落地，提升运行效率和安全，依然是件进程缓慢的事。

总体来看，美国的管理策略是重“服务”、次“指导”、轻“监察”，而中国的管理策略正好相反，是：重“监察”、次“指导”、轻“服务”。顺序不同，带来的管理效果必然不同，对行业的促进也就不同。也许，我们换一换思路，彻底转变观念，改进方法，更能促进行业的发展，也更能博得通航运营企业的支持和主动提升安全水平的动力！毕竟，安全与每一个通航企业的生存和发展都息息相关！