西南地区水库移民长期补偿安置考察

张后

摘要：以云南、广西和贵州三省水库移民安置长期补偿机制的实践为例，综合介绍了长期补偿机制在三省的源起、发展历程、主要模式、相关特点及影响，概括了长期补偿机制的主要实践特征。

关键词：水库移民；长期补偿；移民安置

中图分类号：F126 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）15-0212-02

一、长期补偿机制的源起

西南地区水利水电工程众多，移民集中，而人多地少的矛盾突出，使传统静态的一次性补偿安置工作受到严峻考验。从环境资源来看，西南地区山地众多，阶梯形气候明显，“以土为本”的传统安置方式难使移民获得原有耕地的数量和质量，恢复原有生产生活水平难度大，主要表现如下：

（一）人均耕地少，移民有土安置难。水利水电工程移民大部分为农村移民，库区二、三产业不发达，因而维护移民长远生计最现实、最可靠的保障是土地。而西南地区，如云南、贵州、广西三省耕地少且支离破碎，土地资源的承载能力十分有限。与此同时，加上多年来受退耕还林、农业结构调整、自然灾害损毁等影响，耕地逐年减少，适宜开垦的后备土地资源匮乏，要调剂大量的土地安置移民越来越难。

（二）自然资源开发和生态环境保护难。一方面，西南库区水热条件和土壤条件非常适宜植物生长，而水库淹没后，淹没线上剩余的耕地、林地、草地等，仍然是移民的资产，按照现行的水库移民政策，不能给予补偿，但移民远迁后又无法管理和耕种，损失巨大，不利于自然资源的有效利用和开发。另一方面，伴随着自然资源的丰富，工程建设地区生态环境也非常脆弱，生态保护的义务进一步加剧了耕地和水资源的矛盾。

（三）移民自我发展能力弱，维护和谐稳定难。因水库移民引发信访事件和群体性事件时有发生，虽然都在可控范围内，但隐含的社会矛盾很深。由于涉及众多人的直接利益，往往参与上访的人数多，对抗性强，处置难度大，集体上访一旦形成，极易酿成群体性事件，不但直接影响工程的施工，而且对库区和移民安置区社会稳定带来冲击。从表面看，这些事件大多数反映的是对补偿标准不满意，但更深层次的原因是，移民离开原有的土地和生产生活环境后，思想认识和现实能力不适应，发展缓慢，对征地补偿和搬迁安置造成的利益调整不满意。由水库移民引发的一系列矛盾已成为制约水利水电开发的突出因素。

（四）移民资金管理能力差，长远生计保障难。水利水电工程大多处于深山峡谷，那里的生产力发展水平大都很低，居民的受教育程度也不高。他们长期生活在固定的环境中，对自身的发展已形成了固定的模式，环境的小幅度变化导致他们对未来生计缺乏长期的思考与打算。目前政策规定的补偿方式一般采取的是“分钱到户”的一次性补偿，这种补偿方式虽被征地移民普遍接受，在短期内能为被征地移民带来一定的生活保障，但移民的自我管理能力弱，补偿费有限，如若资金一次性发放给移民很有可能导致他们在后续发展上缺乏生活的保障，难以为继。

由于自然、经济、社会、文化等条件的制约，传统的移民安置方式已难以适应水利水电工程建设及移民发展的要求。因此，为解决移民的长远生计，使移民既能保证基本的生产生活需要，又具备与安置区原住居民同步发展的基本条件，就必需探索移民安置的全新方式。

二、现行长期补偿的主要模式

目前，西南三省长期补偿机制的主要模式有如下五种：

1.租赁模式。租赁模式是涉淹农户以土地出租的方式在一定时期内将土地交付给项目业主使用，定期获取租金收益，租赁期满后项目业主复垦农田移交给出租农户，或与出租农户协商后续租。该模式中，项目业主与涉淹农户为土地承租与出租的关系，土地的所有权并不发生转移，项目业主以逐年支付租金的方式取得一定年限内的使用权。这种模式的代表是贵州省平松水电站。平松水电站位于贵州省寨蒿河中游，装机6400千瓦，淹没涉及榕江县寨蒿镇寿洞村的耕地70余亩，林地93亩。2004年经项目业主与寨蒿镇寿洞村委会及农户协商，最后由业主与寿洞村委会签订涉淹稻田租赁合同，每年把租金直接兑现给农户，租金为每年500公斤/亩干稻谷加100元人民币（稻田养鱼损失补助费），租赁年限为70年。

2.入股模式。入股模式是将入股分红模式应用到水库移民补偿中。移民将评估后承包地使用权或者将被征用土地的土地补偿款和安置补助款，以资本金的方式投入到水电工程项目开发经营中，根据所占股份比例分享水电工程经营效益。主要选择有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织与用地单位协商，以征地安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股使被失地农民收入有保障，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。目前入股模式进行安置补偿的工程有贵州龙王潭水电站、广东都坪水电站、四川槽渔滩水电站和福建东固水电站等地方小水电项目。

3.年产值补偿模式。年产值模式以地方政府公布的耕地年产值为依据，以现金形式逐年支付给被征地农户，但年产值不得低于项目审批或核准部门审定的年产值标准。在年产值补偿模式下，项目业主与涉淹农户是土地征收（用）与被征收（用）的关系，使用权发生转移，土地所有权也由农民集体所有变更为国家所有，只是补偿方式由一次性补偿变为长期逐年补偿，补偿标准为地方政府公布的征地统一年产值，或者项目业主、涉淹农户认可并经主管部门审定的年产值，一般3至5年调整一次。

4.实物补偿模式。实物模式是以耕地主要农产品为计量单位，亩产量经项目业主、被征地农户认可的并报主管部门审核后，按照对应年份省级粮食或物价部门监测的相关县（区）市场交易的平均价格折现给移民，但价格不得低于国家同期的收购保护价格。在贵州省实践中一般都是以谷物为计量单位折现。黔中水利枢纽工程征收耕地补偿标准为：水田每年625公斤/亩中等籼稻谷，旱地每年428公斤/亩中等籼稻谷。按此标准2010年折现为水田1651.56元/亩、旱地1130.99元/亩，共兑现长期补偿耕地面积3293.65亩，补偿资金381.34万元。

5.“实物补偿+年产值补偿”模式。“实物+年产值”补偿模式是实物模式与年产值模式的混合，一般是根据水利水电工程项目的实际，一段时期选择实物模式，而另一段时期选择年产值模式。这种模式的代表是贵州沙沱水电站，2011年4月，经省政府批准，其建设期实行年产值模式，补偿标准为每年1247.5元/亩；运行期实行实物模式，并与新的统一年产值相衔接，不分水田、旱地，补偿标准为每年625公斤/亩稻谷。

6.其它模式。除以上五种较为普遍的模式外，云南省怒江中下游地区水利水电工程的移民安置补偿，按照当地城镇居民最低生活保障标准，以货币形式逐月兑付给移民，实行长期补偿。长期补偿标准随当地城镇居民最低生活保障标准的调整而调整。移民长期补偿期限与电站运行期限相同。水电站运行终止时，通过整理恢复相应土地后，交由农村集体经济组织分配给移民户耕种使用，或为移民另辟生产就业门路。

三、长期补偿的主要特点和影响

（一）主要特点

1.土地的物化性。长期补偿是一种以价值形态的补偿代替实物形态的土地补偿对移民进行生产安置的制度模式。其将征收农民的土地使用权、承包权以及土地的保障功能物化为物质利益获取权，让农民带着土地的权利参与水利水电开发，体现土地市场价值时空上的弹性，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，通过农民利益与水利水电工程运营效益的结合，让农民共享资源和工程建设成果。

2.补偿的动态性。长期补偿实质是一种以长期的动态补偿代替一次性静态补偿的征地补偿模式。一是补偿期限呈动态的不确定性，长期补偿从项目法人征收耕地开始到工程项目运行结束。二是补偿标准呈动态的不确定性。其补偿标准以审定的一次性补偿标准为基准，依据不同时期内外部政策环境和土地利用水平、经济社会发展水平的变化，对征地补偿标准进行适时调整。不同时期的补偿标准既不一致，也不可预测。

3.对象的唯一性。水库淹没涉及移民的房屋、耕地、林地、园地等多方面的实物指标，但长补的对象多半只限于耕地，其它实物指标仍坚持按一次性补偿处理。

4.责任的无限性。长期补偿与水利水电工程共存亡，使项目法人的责任由过去的“一锤子买卖”转变为“长期买卖”，责任由有限变为无限，促使项目法人全过程参与移民工作，加强了与移民和地方政府的联系。

（二）长期补偿实施产生的影响

1.对项目法人的影响。一是实行长期补偿安置方式能免除移民前期补偿投资的概算调整、节省淹征耕地的补偿投资，极大减缓了项目业主的资金和工作压力。从电站业主角度，若耕地年产值标准不变，对业主是有利的。二是由于移民搬迁安置人口大幅度减少，移民搬迁安置工作可以提前完成，水电站可以提前下闸蓄水发电。如云南功果桥水电站、糯扎渡水电站实施逐年补偿安置方式安置移民，分别提前一年、两年下闸蓄水发电。

2.对政府和移民管理机构的影响。对中央政府而言，长期补偿安置一定程度上缓解了其在决策上的“两难”矛盾。长期补偿，将移民与工程项目的利益紧密结合起来，移民矛盾减少，水利水电开发加速，促进经济社会和谐发展。较好地解决了成本分担问题，一定程度上缓解了“两难”矛盾。对地方政府及其移民管理而言，一是在移民安置规划阶段，减少了移民对安置去向难以选择而造成的工作压力。二是减轻了移民外迁安置的工作难度，外迁安置的移民只需配置少量的土地资源，加快了移民安置工作进度。

3.对移民群体的影响。实行长期补偿安置后，移民不仅长远生计有了保障，并从土地的束缚中解脱出来，有了更多的时间和精力从事二、三产业，促进自我发展能力和收入水平的提高。对于就地后靠安置的移民，可以充分利用剩余资源发展生产，恢复生活水平。不利影响是在现行规程规范条件下，无法对其进行基础设施规划，改善基础设施条件。对于外迁安置的移民，不用投入劳动生产，就可以获得相对稳定的基本经济收入，同时还增加外出务工的时间和机遇，增加了家庭经济收入。但是，长期补偿也有不利影响的一面，主要是大多数移民自身素质不高，“小富即安”的思想普遍，容易形成依赖思想。

4.对安置区居民的影响。实行长期补偿安置不再挤占安置区居民的土地资源，一定程度上缓解了安置区居民对移民的排斥心理。但移民迁入后，由于资源的有限性，移民可能会在一定程度上挤占安置区居民的其它公共资源。

（责任编辑：王兰爽）