水库移民后期扶持政策绩效评价系统的结构与功能

嵇雷

【摘要】借鉴系统论和结构功能主义理论，水库移民后期扶持政策绩效评价系统的主体是后期扶持政策制定者和执行者、学术研究团体和专业中介组织、目标群体和大众传媒。后期扶持政策绩效评价系统的功能分别体现在：检验后期扶持政策效果的重要途径，决定后期扶持政策未来走向的主要依据，合理配置资源的基础，促进后期扶持政策的科学化、民主化，优化后期扶持政策的内容，有利于后期扶持政策的价值评判。

【关键词】水库移民 后期扶持 绩效评价 结构 功能

【中图分类号】D63-31 【文献标识码】A

从系统论的角度看，水库移民后期扶持政策（以下简称“后扶政策”）绩效评价系统是由评价主体、评价客体、评价功能、评价标准、评价内容、评价方法等要素构成的有机整体。它与绩效评价环境之间持续进行着物质、能量与信息的交换，从而使后扶政策绩效评价系统呈现出动态、开放性的特征。20世纪50年代“结构—功能”理论被引入政策学领域。本文借鉴系统论和结构功能主义理论，试图对水库移民后期扶持政策绩效评价系统的结构与功能进行分析。

后扶政策评价系统的结构

后扶政策绩效评价主体。后扶政策绩效评价主体是指从事绩效评价活动的组织或个人。它在绩效评价活动中处于核心地位，是决定后扶政策绩效评价系统输出的关键变量。因此，后扶政策绩效评价主体的选择应慎重选择，否则极易导致整个绩效评价工作的失败。目前，国内已经出现了专门进行后扶政策绩效评价的工作机构，如长江工程监理咨询有限公司、湖北省大中型水库移民后期扶持监测评估中心等，除此之外，后扶政策绩效评价的主体还包括出于个人的兴趣移民学者，以及政府部门组织的带有绩效评价性质的稽察工作组。具体而言，后扶政策绩效评价主体可分为后扶政策制定者和执行者、学术研究团体和专业中介组织、后扶政策的目标群体和大众传媒，以下分述之：

后扶政策的制定者和执行者。政策制定者和执行者处于政策活动的中心位置，他们全面组织和参与了整个政策过程，了解政策过程的全部信息。因此，绩效评价所依据的材料较客观、可靠、完整，结论也更具有可信性。但是，由于政策制定者和执行者本身就处于政策活动中，因此往往也顾及本部门或本机构的利益，存在着报喜不报忧的倾向。①甚至会出现“所有介入社会问题的政策都会产生预期效果—如果研究是由那些执行政策的人或者由他们的朋友主持的话”。②因此，为了确保绩效评价结论的客观公正性，在政策绩效评价中，除了政策制定者和执行者之外，还应有其它绩效评价主体参与。后扶政策的制定者包括三个层次：第一层次是全国人民代表大会及其常委会；第二层次是中央相关行政机构包括国务院、财政部、水利部、发改委等；第三层次是地方相关行政机构包括了省（市、县）级人民政府、省（市、县）级移民局、省（市、县）财政厅（局）等；这些政策主体目前还没有设立专门的政策绩效评价机构。2002年8月重新修订颁布的《中华人民共和国水法》二十九条第一款规定：“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。”2006年下发的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》第十八条规定：“各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制”。目前，水利部水库移民开发局后期扶持处主要职责之一就是“组织开展对全国后期扶持政策实施的监测评估工作”。从近年来工作情况来看，其关于后扶政策绩效评价方面，主要还是总结经验，形成方法阶段，并没有专门的政策绩效评价中心，也没有设独立的政策绩效评价机构。

学术研究团体和专业中介组织。学术研究团体和专业中介组织具备政策绩效评价的方法和技术，他们可以有效克服绩效评价主体的价值偏差的影响，避免政府绩效评价中常存在的信息霸权现象。③但是，学术研究团体和专业中介组织也有其自身难以克服的困难和局限，正如“威尔逊第二法则”说的那样：“如果研究是由独立的第三方主持，尤其是那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是，对社会问题的政策干预不会产生预期的效果”④。其次，作为外部的评估者很难获得所需的各种必备信息和资料，尤其是对政策执行过程中的具体环节难以把握，导致政策绩效评价流于一般的影响评估、效果评估，而对政策需求评估、政策过程评估受到限制；最后，学术研究团体和专业中介组织的评估经费多来自政府基金项目资助，极少能争取到非政府组织的基金，因而易受委托者的影响，导致评估结论出现偏袒政府利益相关人的现象。目前，后扶政策绩效评价的学术研究团体和专业中介组织大多是受水库移民管理机构的委托或者附属于某一部门，因而多带有官方或半官方背景，其在组织形式、经费来源、方案设计以及绩效评价活动中都依赖于政府部门。因此，后扶政策的独立性与公正性尚未得到保障，其绩效评价结论也难以得到主管单位的重视和广泛的社会认可。

后扶政策的目标群体和大众媒体。从后扶政策的目标群体和大众媒体来看，后扶政策目标群体是水库移民及其家庭。大众媒体既包括报纸、杂志等传统传媒方式，也包括网络传媒、电子传媒等现代传媒方式。其中后扶政策的目标群体，也是后扶政策过程的参与主体。因此，他们对后扶政策过程有着直接的利益关系，能够积极主动地参与政策绩效评价活动。而大众媒体能够利用其信息网络快速地获取、传播、扩散相关政策信息。公众和媒体的参与对政策传播、公众利益表达都具有积极的功用。但是，政策目标群体和大众媒体对后扶政策的绩效评价缺乏科学的评价技术和方法，“如果公民理解复杂政策问题的能力与以批判的眼光考虑政策研究的能力没有很大程度的提高，那么，公民影响政策方面的作用要么会丧失，要么导致更糟糕的政策”。⑤并且政策目标群体和大众媒体的利益表达都是基于某一利益集团的评估，因此很难保证评价的客观公正性。

综上所述，后扶政策绩效评价主体涉及众多的利益相关者，包括政策制定者、执行者、目标群体，研究机构、中介组织、目标群体和大众媒体等。这些利益相关者在评价后扶政策，出于自身利益的考虑，任何一方都很难做到价值中立。因此，在后扶政策绩效评价中，各方评价主体在进行政策绩效评价时，都应综合考虑其它政策绩效评价主体的评价结论。在以上绩效评价主体中，专业中介组织最有可能发展成为独立的第三方评估机构，从而保证政策绩效评价的独立性、可信性和有效性。

后扶政策绩效评价客体。后扶政策绩效评价客体是指后扶政策绩效评价的对象，即被评价的后扶政策。不同的后扶政策阶段绩效评价所要研究的问题及评估重点都有所不同，绩效评价的客体应以有效性、必要性和可行性为前提和基础，具体问题具体分析。借鉴项目评估的方法和技术⑥，对后扶政策绩效评价，在不同的政策阶段，其评价的主要内容也不同，所选择的评估对象也有差异，根据后扶政策绩效评价的发展阶段可以把绩效评价对象及内容划分为：其一，需求评价。该阶段的评估工作就是通过调查研究，了解一个社会究竟有什么问题需要政府通过制定政策来解决。在后扶政策的需求评估中，也就是要了解水库移民群体遇到哪些具体问题需要政府制定政策来解决，这些问题包括：库移民的自然与社会特征是什么？水库移民问题的范围与性质是什么？水水库移民的服务需求是什么？何时需要？如何送达？其二，过程评价。该阶段的评价工作是在政策执行之后对政策得以按原定设想执行的程度进行的研究。在后扶政策的过程评估中，需要解决的问题主要有：政策是否达到了行政性和服务性目标？水库移民是否得到了既定的服务？是否存在服务尚未涉及的有相关需求的人群？在服务过程中，组织以及个体的功能是否得到了充分的发挥？服务的满意度如何？其三，效果评价。资源是否被有效利用？是否实现了成本效益最大化？是否还有能帮助降低成本并获得同样的结果的其它方法？其四，影响评价。结果所需要达到的目标和目的是否已经达到？服务对参与者是否有影响？影响程度有多大？其五，政策理论评价。应为什么样的对象提供服务？提供什么样的服务？对服务而言，最好的送达渠道是什么？应该如何组织项目？对项目而言，怎样的资源是必需而又合适的？

后扶政策绩效评价系统的功能

所谓后扶政策绩效评价功能，就是指后扶政策绩效评价自身所蕴含的和后扶政策绩效评价过程中所表现出来的效力、效能、用途等，该功能对于维持后扶政策系统稳定和健康发展有着重要的作用。通过以上对于后扶政策绩效评价的结构性要素的分析，后扶政策绩效评价的功能主要有以下几个方面：

第一，后扶政策绩效评价是检验后扶政策效果的重要途径。“政策效果评价，从本质上看是一种价值判断，然而判断必须建立在客观事实的基础上，少不了事实判断。政策评价不能只被理解是价值判断，同样是要坚持价值与事实有机结合，坚持客观、公正、全面的评价标准。”⑦后扶政策的执行效果，经验的观察与实际的运行状况可能存在较大的差距。为避免后扶政策实施的主观性、随意性与盲目性，有必要通过后扶政策绩效评价这一有效途径，及时对后扶政策的效果进行评价和分析。后扶政策绩效评价的结构系统是若干能力要素的集合。依据文献资料和实际调查所获得的数据，并结合专家学者的评判意见，通过综合运用统计分析技术，可以计算出后扶政策绩效系统的综合得分，据此对后扶政策绩效做出综合性判断，并对后扶政策进行比较分析，使政府相关管理部门能够准确地把握后扶政策实施以来的绩效现状及发展前景。同时，通过监测和评估各个能力要素指标的具体得分，可以更好地了解各个能力要素对后扶政策绩效的影响情况，并及时发现和掌握整个后扶政策绩效结构系统中能力要素的强弱，以更好地发挥主导性能力要素的作用。因此，通过对后扶政策绩效的评价，可以帮助政府管理部门了解后扶政策绩效现状，及时总结经验，发现所存在的问题，并采取行之有效的对策。

第二，后扶政策绩效评价是决定后扶政策走向的主要依据。在后扶政策绩效评价的研究过程中，我们可以借助政策实施前期、中期和后期的社会调查数据，获得后扶政策绩效评价指标数值，依据统计分析软件，分析和计算出某地区在特定时期内各个年份在各个维度上的政策绩效的实际得分，并把这些得分按时间顺序进行排列组合，形成某一地区后扶政策绩效得分的时间序列。通过后扶政策绩效的时间序列分析，我们可以认识和了解后扶政策绩效的积累过程和发展现状，从而更好地把握后扶政策绩效的规律，预测和描绘后扶政策未来的发展趋势，分析和判断政策绩效对地方经济社会发展的近期、中期乃至长期的影响，为后扶政策的调整提供理论和事实依据。因此，后扶政策绩效评价能够明确后扶政策发展方向，提出政策延续、调整或终止的结论及其理由。政策走向一般分为三种：一是延续，二是调整，三是终止。无论采取哪种政策走向，都必须做到有理有据。而客观公正的理由和依据只有通过后扶政策绩效评价这一途径对政策执行效果进行系统分析和科学评价。

第三，后扶政策绩效评价是合理进行资源配置的基础。由于政策资源的稀缺性，所以必须明确各种政策要素的价值，确定政策资源投入的比例分配和优先顺序，以寻求最佳的政策资源配置。后扶政策绩效评价的实施正是出于这样的目的：一方面，后扶政策绩效评价可以防止资源投入过度，从而有利于对于社会整体权益的维护，促进社会均衡发展；另一方面，后扶政策绩效评价可以使决策者从全局的角度出发，使稀缺的政策资源产生最大的经济效益、社会效益和环境效益；

第四，后扶政策绩效评价有利于促进后扶政策的科学化、民主化。从公共管理的视角来看，后扶政策是公共部门履行公共职能的重要工具。随着社会条件的不断变化和政府活动的日益复杂，那种无跟踪、无反馈、无监测、无评估的管制型政策模式已经不可能再为公众所接受。要建立科学民主的政策模式，就必须大力加强制度建设，进一步完善政策程序。后扶政策绩效评价，就是一种从外部弥补后扶政策的制度缺陷，是后扶政策科学化、民主化的一项制度保证。

第五，后扶政策绩效评价有利于优化后扶政策的内容。首先，后扶政策绩效评价可以为后扶政策的备选方案确定优先顺序，为政策方案的选择和进行科学决策提供可靠依据；其次，后扶政策绩效评价过程中综合考虑了后扶政策的管理、经济、社会、资源与环境的绩效，因而有利于分清各项政策对相互影响和轻重缓急；再次，后扶政策绩效评价通过构建科学的绩效评价指标体系，借助现代计算机技术和社会调查方法，能够提供真实可靠的信息，从而深刻地揭示出后扶政策对于目标群体的需要、机会和价值的实现程度；最后，后扶政策绩效评价能够及时发现和纠正后扶政策执行过程中的偏差，为政策监控提供有力保障。由于后扶政策绩效评价系统是一个复杂的综合评价系统，受管理、经济、社会、资源与环境等诸多因素的影响和制约，因此，在后扶政策绩效评价系统运行的过程中，与发展目标发生偏离是难以避免的。通过对后扶政策绩效评价指标的持续跟综调查和分析，可以反映出后扶政策绩效评价的现状、变动趋势以及与预设目标的偏离程度，从而易于找到产生偏离的原因，并采取相应的对策，以实现对后扶政策绩效评价系统的监测和调控功能。另外，后扶政策绩效评价中关于政策执行不适当的信息有助于后扶政策问题的重新构建，例如，通过说明后扶政策目标需要重新设定，后扶政策绩效评价还能通过说明先前所支持的政策应该被抛弃和被其它政策所代替，并且依据绩效评价的结论，改进政策系统，改进政策执行程序与技术。

第六，后扶政策绩效评价有利于后扶政策的价值评判。后扶政策绩效评价有助于价值取向的确立和评判，而这种确立和评判会成为后扶政策目标选择的前提和基础。通过界定和执行后扶政策的目标，价值取向将得以明确；通过对后扶政策目标进行质疑，价值取向将得以评判。在后扶政策绩效评价过程中，通过检查后扶政策价值的各种归属及其不同理性形式，从而判断后扶政策是否符合当前社会的主流价值取向，有效避免后扶政策的价值背离问题。

（作者为湖北经济学院法学院副院长、副教授；本文系湖北经济学院青年基金项目“水库移民后期扶持政策评估研究”的阶段性成果，项目编号：XJ201321）

【注释】

①宁骚：《公共政策学》，北京：高等教育出版社，2003年，第411页。

②④[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》（第10版），北京：华夏出版社，2004年，第291页。

③张国庆：《公共政策分析》，上海：复旦大学出版社，2004年，第406页。

⑤张金马：《政策科学导论》，北京：中国人民大学出版社，1992年，第49页。

⑥[美]彼得·罗西霍，华德·弗里曼，马克·李普希：《项目评估：方法与技术》，北京：华夏出版社，2002年，第34页。

⑦陈庆云：《公共政策分析》，北京：中国经济出版社，1996年，第255～256页。

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