中美地方治理技术差异性比较：基于信息、合作与市场化技术视角

[作者简介] 戴昌桥（1978—），男，湖南邵阳人，广东财经大学公共管理学院副教授，博士.研究方向：中美地方治理比较研究.

[摘要] 中美两国地方治理技术既有共性又有差异性。鉴于此，本文运用比较分析方法，从地方治理信息技术、合作技术、市场化技术视角对中美地方治理技术差异性进行比较分析。比较分析发现，美国地方治理信息技术、合作技术与市场化技术较成熟；中国地方治理信息技术、合作技术与市场化技术较不成熟，因此中国应辨证借鉴美国地方治理技术某些做法以进一步促进中国地方治理技术发展。

[关键词] 地方治理技术；信息技术；合作技术；市场化技术

[中图分类号] D092[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2013）06—0123—06

地方治理技术是地方治理主体治理地方公共事务时所运用的一切方法、手段的总称，是连接地方治理主体与地方治理客体的纽带，是实现地方治理目标的重要手段。目前，常用的地方治理技术主要有：地方治理信息技术、地方治理合作技术、地方治理市场化技术。其中地方治理信息技术是指地方治理中所运用的电子通讯、计算机网络、多媒体视屏等一切信息手段和方法的总称；地方治理合作技术是指两个或两个以上的地方治理主体为达成某地方公共治理目标所开展的各种合作方式、方法的总称；地方治理市场化技术是指地方治理中所运用的私有化、公私合作、合同出租、用者付费、特许经营、凭单制、发行债券等一切市场化手段的总称。

地方治理技术具有历史性与社会性，这就使地方治理技术要受政治、经济、社会、历史传统文化因素的影响与制约；具有国情特质，即不同国家的地方治理技术会反应不同国家的特质，这就使不同国家地方治理技术相互间不能盲目全盘接受；具有普适规律性，这就使不同国家地方治理技术可相互借鉴学习；具有可比性，这就使不同国家地方治理技术间不仅有可比处，而且可比处的比较还具有价值性。

地方治理技术可分为成熟的地方治理技术与不成熟的地方治理技术。成熟的地方治理技术具有：信息技术的基础好、服务多且动态性强、整合程度高，合作技术的形式灵活多样化、内容倾公共事务化、主体多元化、推动自发化、高制度化，市场化技术的条件好、形式灵活多样、运用广泛等特征；不成熟的地方治理技术具有：信息技术的基础差、服务少且动态性弱、整合程度低，合作技术的形式单一化、内容倾公共经济化、主体单一化、推动政府化、低制度化，市场化技术的条件差、形式单一、运用有限等特征。鉴于此，本文将从信息技术、合作技术与市场化技术视角来比较分析中美地方治理技术差异性，以为中国地方治理技术发展指明方向。

一地方治理信息技术差异性比较

随着信息技术的发展，信息技术已被广泛应用于中美两国地方治理中，并成为中美两国地方治理不可或缺的技术。但由于美国经济发达且信息技术采用时间较早、运用时间较长、研发建设资金投入较多、地方政府重视程度较高、社会基础较好，而中国经济不发达且信息技术采用时间较晚、运用时间较短、研发建设资金投入较少、地方政府重视程度较低、社会基础较弱，这就使得中美两国地方治理信息技术存在差异性，这种差异性具体体现在以下几个方面：

首先从信息技术基础来看，美国地方治理信息技术基础较好，这体现在：一方面，美国网络光缆铺设好、无线网络运用广、信息软硬件开发使用多、统一信息资源库建设完善、“三网融合”程度高，已完全建立由局域网、因特网、广域网、无线移动网、密如蛛丝网的电话线和有线电视网组成的纵横交错且覆盖全美各地的通信骨干网络，因而美国地方治理信息技术基础设施较好。另一方面，美国电脑网络与电话用户相对较多，目前美国人在办公场所和家中使用电脑的比例达80%以上，家庭拥有电脑数超过70%以上，1.5亿以上的人使用互联网，67%以上的互联网用户喜欢通过网络和政府打交道办事。[1]（p76） 如2007年美国网民为2.18亿人，约占总人数的70%。[2]2010年，无论是网民数、电脑普及率和电话主线数超以往任何一年，340万纳税人使用了美国国税局免费申报程序报税，15000个用户在政府灾难救助网站上登记，超过6500万的求职者访问了US-AJ0b.com网站[3]（p98-99）。因而美国地方治理信息技术群众基础较好；而中国地方治理信息技术基础较差。这表现在：一方面，中国虽建了包括局域网、因特网、广域网、有线电视网、无线移动网、手机信号发射设施、电话线路在内的数据通信网络，但这些设施不仅融合程度低，而且还没有完全覆盖中国社会各角落，如一些贫困落后的内陆地区还没有铺设网络光缆、电话线路，一些西部偏远山区还没有开通有线电视网、无线移动网，一些高原地区还没有架设手机信号发射设施，一些农村学校、小宾馆、家庭还没有装备固定电话专门的网络接口和连接网线，一些乡镇政府还没有广泛普及使用电信网络设施，因而中国地方治理信息技术基础设施较差。另一方面，中国电脑网络与电话用户相对较少，如2001年，中国每千人拥有计算机只有19.3台，每千人拥有电话主线数只有138.1条，每千人拥有移动手机只有111.7部，每万人上网主机数0.69台。2007年中国100人电话主线数只有26.63[4]。2007年网民数仅占人口总数的16%，2008年6月网民数仅占总人口数的19.1%，2010年6月网民数仅占人口总数的31.8%[5]。因而中国地方治理信息技术群众基础较差。

其次从信息内容和服务项目来看，美国地方治理信息技术提供的信息内容和服务项目多。如信息内容既有政治、经济、军事等信息又有公民失业求职、消费贷款、社会保障等信息，既有政策法规、办事程序、政府部门基本情况等信息又有具体详细的政府财务、工程项目、人事运作、重大问题处理过程与结果等信息。服务项目包括办公室电话、办公地址、在线报刊、在线数据库以及外部网站链接、外语翻译、个人隐私政策、免费电话、技术服务、电子化政府总体目录、电子化变更地址、电子化政府申请图表及文件、电子化税务处理、电子化政府咨询查询、多媒体及多语言等服务项目；而中国地方治理信息技术提供的信息内容与服务项目有限。如信息内容大多仅是有关单位基本情况、常规性办事流程与办事指南、普遍性政策法规等一般性信息，而有关财务、官员联系方式、人事、工程建设等具有实际意义的信息少。在服务项目方面，由于中国地方治理信息技术主要是通过利用各种信息处理设备和通信技术以及人机界面技术使办公室的作业形态由传统的人工作业转换为现代化作业，通过信息设备和应用软件建立各式资料库以作为决策与支援行政事务的中心，因而其服务项目主要局限于文字文件制作、数据计算传送和存储、通讯等服务项目[6]（p2）。

再次从服务动态性来看，美国地方治理信息技术服务动态性强。这体现在：一方面，美国地方治理信息技术拥有良好的信息更换机制，其发布的信息内容会随着时间和公民需求的变化而不断调整与更新。另一方面，美国公民、企业与社会组织不仅可以从地方政府网站下载各类可直接填写的表格，而且还可以将填写的表格通过网络传送给地方政府，而地方政府收到后立即审阅，并将审阅情况通过网络传达给公民、企业或社会组织[7]（p44）；而中国地方治理信息技术服务动态性弱，这体现在：一方面，中国地方治理信息技术缺乏一个高频率的信息更换机制，其发布的信息更换非常慢，保留在网页上的大多是一些陈旧、过时、失效的信息。另一方面，中国地方治理信息技术向公民提供服务时，基本上是静态的单向信息交流，即主要是地方政府在信息技术系统上单方面向公民发布一些信息、提供一些申请表格，但公民较少将填写完的表格通过信息系统传输给地方政府。

最后从整合程度来看，美国地方治理信息技术整合程度高，这体现在：美国不仅所有政府都建有自己的网站，而且这些不同政府或不同政府部门的网站借助发达的信息基础技术连接起来，形成了政府网联网、网套网的局面：联邦的网站联结了各州县市乡镇网站，各州网站联接各县市乡镇网站，各县市乡镇网站不仅联结到联邦、州网站，而且各县市乡镇网站也互联；而中国地方治理信息技术整合程度低，这体现在：中国政府建立的网站相互链接程度不高，不存在能将所有政府及部门网站链接在一起的综合性网站，因而不同政府及部门的信息资源与设备大都处在孤立状态中，如同城市同层级的工商、税务、公安、审计等部门的信息硬件设施各搞一套，同一类数据不同部门各一套，信息资源各用各的。

二地方治理合作技术差异性比较

随着科技日新月异、公共事务联系日趋紧密，中美两国地方治理变得日趋复杂多变，这就使得中美两国地方治理任务仅靠单一或少数地方治理主体很难完成，而要靠多个不同地方治理主体通过广泛合作才能完成，因而合作技术必然会被引入中美两国地方治理中，并成为中美两国地方治理不可或缺的技术。但由于美国法制较健全、公共权力较扁平分散、公共经济事务较少、治理主体较多元平等、治理方式较灵活、治理自发意识较浓，而中国治理法制较不健全、公共权力较集中、治理经济事务较多、治理主体较少且不平等、治理方式较不灵活、治理自发意识较弱，这就使得中美两国地方治理合作技术存在差异性，这种差异性具体体现在以下几个方面：

首先从合作形式来看，美国地方治理合作形式灵活性较强。目前，美国地方治理合作形式主要有：时空轮流协作、互助协议、共同管理委员会或理事会、互相提供服务、协商会议、共同提供一种服务、一个地方政府为另一个地方政府提供服务、通过州地方政府联盟所进行的合作管理、临时贷款、共同使用设备或人员等形式。其中时空轮流协作是指几个不同地方治理主体根据时空的不同来轮流安排供给某类公共服务。互助协议是指几个地方治理主体通过达成正式或非正式的互助协议来规定一方援助另一方时也会接受另一方同类援助的合作形式。共同管理委员会或理事会是指美国相邻几个地区的政府为了解决某类特殊或专项问题而设立跨地区政府组织。互相提供服务是指几个地方治理主体互相向对方提供自己占优势的服务。共同使用设备或人员是指几个地方治理主体共同投资购买并使用某些提供公共服务的设备或共同投资聘请使用某公共服务技术人员；而中国地方治理合作形式灵活性较弱。目前，中国地方治理合作形式主要有区域经济协作区、法定协助、参观访问考察与经验交流、人才交流、举办论坛或召开会议等形式。其中区域经济协作区是基于一定经济关系、地理关系和历史文化关系而形成的， 其目的就是削弱甚至消除贸易壁垒，促进各种要素能够在区域内自由流通，促进本区域协调发展。法定协助是指由法规、政策直接规定的某地区直接帮助、支持、协助另一地区的一种合作，如发达地区对口支援落后地区、非灾区对口支援灾区就属于此类合作；参观访问考察与经验交流一般是指地方治理领导人常率领访问团到其他地区进行参观访问考察，以学习借鉴其他地区的先进经验；人才交流是指不同地区间彼此互派或单向委派相关人员到另一方去挂职交流学习或者支援；举办论坛或召开会议（包括联席会议、协调会、座谈会等）主要是为了加强政府官员间的交流和特定领域的合作而采用的形式。

其次从合作内容与主体来看，在美国，由于许多经济事务是由企业组织和社会组织直接承担，地方政府主要负责地方公共事务问题，这就使地方治理较少围绕公共经济问题合作，而较多围绕公共事务问题合作，而且这种合作的主体较多，不仅包括地方政府，还包括公民、各类企业组织和社会组织。如有学者说：“美国地方治理合作主要是公共事务的合作，合作的组织多是松散的非政府组织的联合体，区域问题的参与主体趋于多元化，地方政府、工会、企业联合会、公民团体都可以加入进来”[8]；而在中国，地方政府不仅要负责处理地方公共事务问题，还要负责处理大量的公共经济问题，这就使中国地方治理合作不只是地方公共事务合作，更多地还是地方公共经济合作，但这种合作的主体主要是各地方政府，公民、企业组织和社会组织较少。如苗婷婷说：“我国现行地方合作的内容主要集中于经济合作，区域公共事务合作治理问题在地方合作框架中所占的比例远低于西方，合作主体中的企业、公民与第三部门也并未发挥其应有的作用。[9]”

再次从合作推动来看，美国地方治理合作许多是合作主体基于本地区自身利益需要而自发形成的，因而在这个形成过程中，一般没有特定政府和外部力量强力主导推动。如在美国，无论是时空轮流协作、互助协议、共同管理委员会还是协商会议、互相提供服务、共同提供一种服务，大多是处在同等地位的不同地方治理主体出于共同利益需要而自发形成的，基本不受上级或特定政府主导推动；而中国地方治理合作许多是基于特定政府尤其是上级政府主导推动而形成的，因而在这个形成过程中，特定政府尤其上级政府往往成为地方治理合作的主导推动力和决定因素。如麻宝斌教授所说，在目前我国地方政府间合作中，不需要中央或上级政府干预力量的合作仍属少数[10]。

最后从合作制度化程度来看，美国地方治理合作制度化程度高。这表现在：一是合作有宪法依据，如美国宪法规定“国会同意，各地方可以与其他地方达成合作协议或契约”。[11]（p14）二是合作有法律依据，如美国的《政府间关系协调法》、《政府间合作法》、《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《地区复兴法》等都对地方治理合作作了相关规定。三是合作一般设有制度化的专职人员和组织机构，如美国地方政府联盟就是由区域内各政府参照各自的规定选派一定的专职代表组成，纽约和新泽西港务管理局有专职雇员6000多名[12]（p20）。四是合作有较健全的协调制度，如合作双方一旦发生合作冲突就会诉诸相应的仲裁机制，如果仲裁机制协调无效就会进一步诉诸司法机制：向司法机关提出法律诉讼，这是因为合作双方处在平等的法律地方上，法律赋予任何方诉诸仲裁、司法机制来协调合作冲突的权利；而中国地方治理合作制度化程度低。这表现在：一是合作法律基础薄弱。中国地方治理合作不仅缺乏《政府间关系协调法》、《政府间合作法》等专门合作法，而且还缺乏宪法对地方治理合作的原则性规定，中国宪法对政府间合作只字不题；二是合作一般缺乏制度化的专职人员和固定组织机构，如法定协助、参观访问考察与经验交流、举办论坛、召开会议，一般都不具法人资格，不是独立法人，所以没有独立的办事机构和相应的专职办事人员；三是合作缺乏健全的协调制度，如合作双方一旦发生合作冲突，一般不诉诸于仲裁机制和司法机制来协调，而是由上级政府或特定政府直接协调决定，这是因为上级政府或特定政府往往是合作主导方，在合作中占据主导地位。

三地方治理市场化技术差异性比较

20世纪70年代以来，中美两国都面临着地方财政压力增大、地方政府效率低下、日趋增加的多样化的公民需求难以满足，这表明中美两国地方官僚机制已失灵。为解决地方官僚机制失灵，中美两国理论家和改革家先后在各自国家内发起了新公共管理运动，倡导用市场机制来弥补纠正官僚机制的失灵，于是市场化技术在中美两国地方治理中应运而生，并成为中美两国地方治理必不可少的技术。但由于美国自治传统浓厚、私有制充分、市场经济发达、公民社会成熟、扁平式的地方政府架构松散、市场社会至上而政府至下的意识与参与创新的意识强、市场化技术探索运用时间长，而中国自治传统薄弱、公有制发达、市场经济发育不良、公民社会不成熟、金字塔式的地方政府架构严密、市场社会至下而政府至上的意识与专权守旧的意识强、市场化技术探索运用时间短，这就使得中美两国地方治理市场化技术存在差异性，这种差异性具体体现在以下几个方面：

首先从条件来看，美国地方治理市场化技术条件较好，这是因为：一是美国市场发展充分，市场体制健全，自由企业制度完善，市场化理念浓厚，这就为自由独立且实力强大的市场组织进入地方治理领域奠定基础，从而为地方治理市场化技术创造良好的市场条件。二是美国公民社会发达，社会管理体制成熟，社会自治理念浓厚，这就为独立性、自治性与参与性高且实力强的社会组织进入地方治理领域奠定基础，从而为地方治理市场化技术创造良好的社会条件。三是美国分权化的政治架构已形成，法律法规体系比较健全，地方政府行为规范，政府、社会、市场间关系顺畅，这就为打破地方治理中单一官僚制格局奠定基础，从而为地方治理市场化技术创造良好的政治条件。此外，美国深厚的自由、民主、平等、合作、竞争、契约、参与等意识也为美国地方治理市场化技术创造了思想条件；而中国地方治理市场化技术条件较差，这是因为：一是中国成熟、发达、统一的市场体系还没有完全建立起来，市场体制与自由企业制度还不健全，许多企业注册登记、创办成立与经营活动仍受到地方政府的严格限制，这就使得市场组织进入地方治理中参与公共市场化竞争受到限制，从而使地方治理市场化技术缺乏良好的市场条件。二是中国公民社会还不发达，社会管理体制不成熟，社会自治理念淡薄，这就使独立性、自治性与参与性低且实力弱的社会组织进入地方治理中参与公共市场化竞争受到限制，从而使地方治理市场化技术缺乏良好的社会条件。三是中国高度集权的体制依然存在，地方分权不足，地方政府行为较不规范，政府、市场、社会间关系还没有完全理顺，这就排斥了市场机制和社会机制运用于地方治理领域，从而使地方官僚机制成为地方治理的主导机制，这就使地方治理市场化技术缺乏良好的政治条件；此外由于深受封建残余思想的影响，中国地方治理领域仍残留着浓厚的等级依附思想、官本位思想、人治思想，而民主自由、自主自治、公平法治、竞争合作等意思又比较淡薄，这就使地方治理市场化技术缺乏良好的思想条件。

其次从形式来看，美国地方治理市场化技术形式灵活，而中国地方治理市场化技术形式有限，这是因为：在美国，虽然由于其在所有制上一直实行充分的私有制，政府直接投资经营的公有企业非常少，所以美国在地方治理中很少选用政府撤资（公有资产出售）这种市场化形式，但美国地方治理市场化过程中较多地运用了合同外包、公私伙伴关系、凭单制、用者付费、租赁、政府债券等形式；而在中国，随着所有制结构由传统单一公有制结构向以公有制为主、多种所有制并存结构转变，许多原来由地方政府直接经营、控制的公有企业向私有企业转变，这就使得中国地方治理较多选用政府撤资这种市场化形式[13]。但凭单制和地方政府债券形式在中国地方治理中选用非常少或根本没有选用，合同外包、用者付费、公私伙伴关系选用也很有限。

再次从运用广泛性来看，美国地方治理市场化技术运用广泛。这是因为：在美国，由于其市场经济与公民社会发达，市场组织和社会组织力量强大，所以在地方公共服务供给上坚持“最大市场化”原则，即在地方公共服务供给上，凡是能用市场化技术供给的就最大程度用市场化技术来供给，而不用纯官僚技术来供给，正如美国G·彼得斯所说，在美国地方公共产品生产供给上，凡是能够由市场承包的服务就必须全部承包出去[12]（p132）。这就使得美国地方从街道维护到海港码头机场维护、从治安巡逻到消防救灾、从社会保障到公共教育、从医疗卫生到环境保障、从公园建设管理到公共图书馆建设管理、从垃圾处理到公共办公设备采购等都采用市场化技术。如萨瓦斯所说，在美国，政府机关所用的纸张、铅笔、打印机、办公椅、消防工具、工作服装、提供给学生幼儿残疾人的食物、垃圾收集与处理工具、电脑等都是从私人企业与商人那里以合同形式购买的，地方道路、学校和政府办公设施也是通过契约从私人企业购买的，垃圾处理、街道清洁、花园整修、树木花草剪修、公共道路桥梁与路灯维修、消防工具与救护车等也都是通过政府与私人企业或非政府组织签订直接面向公众的“产出”服务合同后由私人企业或非政府组织来承担[12]（p129）；而中国地方治理市场化技术运用有限。这是因为：在中国，随着改革开放的进行，虽然原有地方政府垄断地方公共事物的格局已被打破，各地在治理本地区公共事务时或多或少的、局部性的运用了诸如公私合作、合同外包等市场化技术，但由于市场化技术运用于中国地方治理中的时间较晚和短，社会组织和企业组织力量还比较弱，公民和地方政府对市场化技术运用的理解度和支持度还不够，这就严重制约了市场化技术在中国地方治理中的广泛运用，如在供电、供水、供气等许多地方公共事务领域基本仍实行垄断经营，市场化份额较小。在一些与人民生活息息相关的领域，如教育、科技、文化、卫生和环境保护等领域也还只部分引入市场化技术[13]。总之，市场化技术在中国地方治理中的运用，无论在深度上还是广度上都还很欠缺。

四结论与启示

通过上述比较可知，美国地方治理技术具有：信息技术的基础好、服务多且动态性强、整合程度高，合作技术的形式灵活多样化、内容倾公共事务化、主体多元化、推动自发化、高制度化，市场化技术的条件好、形式灵活多样、运用广泛等特征；中国地方治理技术具有：信息技术的基础差、服务少且动态性弱、整合程度低，合作技术的形式单一化、内容倾公共经济化、主体单一化、推动政府化、低制度化，市场化技术的条件差、形式单一、运用有限等特征。由此可见，美国地方治理技术为较成熟的地方治理技术，中国地方治理技术为较不成熟的地方治理技术，这带给中国地方治理技术发展的启示是：一方面，由于中美两国地方治理技术所处的政治、经济、社会、历史传统文化不同，这就必然要求中国地方治理技术发展不能盲目全盘照搬美国地方治理技术的一切做法，如在地方治理合作上，由于中国市场组织、社会组织以及公民的合作意识薄弱，合作自发性动力不强，这就客观要求中国地方政府在今后一定时期内还必须发挥其地方治理合作的主导推动功能，否则就会导致许多地方治理合作难以进行。又如在地方治理市场化技术上，由于中美两国所有制结构不同以及社会转型期情况不同，这就必然要求中国地方治理在今后很长时期内还必须保留美国地方治理很少用的政府撤资、公有资产出售等市场化形式；另一方面，由于中美两国地方治理技术同属地方治理技术范畴，两者间势必存在地方治理技术某些共性、普适性的东西，这就客观要求中国地方治理技术发展又要适度合理借鉴美国地方治理技术某些做法：（1）增加信息资金投入，广泛铺设网络信息基础设施，尽快实现政府内网联网、网套网以及政府网与社会企业网的高效快速连接，提高电脑与网络在各行各业以及公民群众中的普及率，以尽可能向社会公众提供全面、及时、详细的各类信息与服务项目，并实现地方政府、公民、企业、社会组织间在地方治理信息技术系统上的友好合作与互动。（2）积极探索与创新合作技术，借鉴学习美国共同管理委员会或理事会、互相提供服务、共同提供一种服务、一个地方政府为另一个地方政府提供服务、共同使用设备或人员等合作形式，加大地方公共事务合作倾向，扩大地方治理合作主体的类型与数量，提升地方治理合作的制度化程度。（3）继续推进中国市场体制、社会体制、行政权力体制改革，积极培育公民社会与市场经济，促进企业组织和社会组织健康成长，以求为地方治理市场化创造良好的社会条件，并进一步实现地方治理市场化形式灵活多样性和运用广泛性。

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