对《旅游法》关于利用公共资源建设景区收费规定的理解

侯曼

我国《旅游法》第四十三条，规定：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”这是关于利用公共资源建设的景区收费的特别规定。

面对我国旅游景点价格近年来的迅速上升，正确理解此规定具有重要意义。理解如下：

利用公共资源建设的景区耗费了公共资源，具有一定的公益属性，因此其收费定价不能完全由市场来决定，政府应当有一定的行政管制。所以，对于利用公共资源建设的景区，包括景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨，确保公众利益。

公共资源是指那些没有明确私人所有者，人人都可以自由获得、免费利用的资源，如海洋、湖泊、草场等。在我国，公共资源属于非私有资源，属于国家所有（即全民所有）或集体所有。《宪法》第6条、第9条、第1.0条和《物权法》第41条、第58条明确规定了国家所有和集体所有的物，即公共资源。公共资源具有公共性，公共资源的使用权应该属于公众，其应服务于社会公众的利益。所以，任何漠视公共资源的公益性，垄断或独占公共资源，对公共资源擅自定价的行为都是对社会公众利益的侵害。利用公共资源建设的景区，是指政府利用国家所有或集体所有的资源，如国家所有的自然资源、地方财政部门拨付的款项、政府有关部门征集的捐款等，来建设的为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。门票，是指进入景区的凭证，又被称为人场券。门票一般是一次性的，而且需要花钱购买；也有门票是磁卡或电子卡，通过刷卡缴费，可储值并多次使用。另行收费项目，是指除景区门票以外的任何收费项目，包括景区内的游览场所、交通工具、特殊景点、游玩项目等的收费。政府定价，指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府定价的定价主体是政府，具体价格由政府价格主管部门或者有关部门按照定价权限和范围制定。政府定价具有强制性，属于行政定价性质。凡实行政府定价的商品价格和服务价格，不经价格主管部门批准，任何单位和个人都无权变动。政府指导价是指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府指导价一般由县级以上各级人民政府物价部门和业务主管部门，根据自己的权限和市场现状，通过规定基准价、浮动幅度、最高限度和最低保护价等，指导制定的商品价格和收费标准。

如果景区管理部门欲收费或者提高价格的，应当按照《价格法》和《政府制定价格听证办法》的规定，遵守行政程序法中的听证制度，举行听证会，征求旅游者、經营者和有关方面的意见。论证以下内容：其一，必要性，即为什么一定要收费或提价；其二，可行性，即拟采取的收费或提价幅度是否符合实际情况，是否行得通。听证会应当遵循公正、公开、公平、效率的原则，充分听取各方面的意见；听证会程序还应当至少包括公告、通知参加、开会和决议等环节。

对于利用公共资源建设的景区，管理部门可以根据情况设立另行收费项目，如景区内由私人投资建设的游览场所。但是，不得通过增加另行收费项目变相涨价。对于已经收回投资成本的另行收费项目，所收费用仅用于支付维护成本，因此应当相应地降低价格，甚至取消收费。

由于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，本质上属于公共资源，是国家所有或集体所有的公共设施，使用政府财政公共开支，因此，应当对公众逐步免费开放。

文物保护单位一般是指我国确定纳入保护对象的不可移动文物的统称，并对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域，包括具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等。文物保护单位都是古代科学技术信息的载体，对于科技史和科学技术研究有着重要意义。文物保护单位根据其级别分别由国务院、省级政府、市县级政府划定保护范围，设立文物保护标志及说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。《文物保护法》第13条规定：“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。”根据《文物保护法》和《文物藏品定级标准》（文化部2001年第19号令）规定：文物藏品分为珍贵文物和一般文物。珍贵文物分为一、二、三级。具有特别重要历史、艺术、科学价值的代表性文物为一级文物；具有重要历史、艺术、科学价值的为二级文物；具有比较重要历史、艺术、科学价值的为三级文物。具有一定历史、艺术、科学价值的为一般文物。

对于违反本条的行为，旅游者可以向有关主管部门举报，如向价格主管部门检举；价格主管部门也有职责主动查处，并有权责令相关景区管理部门及时改正。《旅游法》法第106条还规定：“景区违反本法规定，擅自提高门票或者另行收费项目的价格，或者有其他价格违法行为的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。”

综上，《旅游法》对利用公共资源建设的景区的收费总体上应该采取严格抑制的态度。针对利用公共资源建设景区的门票及收费的特殊规定，可概括为：一是从定价机制上，规定利用公共资源建设景区：的门票和景区内的游览场所、交通工具收费实行政府定价和政府指导价。二二是定价程序上，规定利用公共资源建设景区门票及景区内的收费，拟提高价格，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。三是在收费的渠道上，规定利用公共资源建设的景区不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价，另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或取消收费。四是在公益性上，规定公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物单位外，应当逐步地免费开放。