论我国义务教育中平等权之保护

2013-04-29霍妍曲

学理论·下 2013年7期

霍妍曲

摘要：义务教育是国家的义务，是公民生存和发展的基础。但在义务教育过程中教育歧视事件时有发生，严重侵害了学生的教育平等权。究其原因，主要是我国关于教育平等权的立法规范缺乏可操作性，行政执法不严，司法救济渠道不畅通，以及教师队伍管理体制不完善。为了保护学生的教育平等权不受侵害，应完善教育平等的立法，加强教育法律的执行，为教育平等权提供相应的司法救济渠道，并借鉴美国、日本等一些发达国家建立符合我国教育体制的教师流动制度。

关键词：义务教育；教育歧视；平等权；保护

中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0257-04

国家负有保障九年义务教育顺利进行的义务。然而，义务教育过程中大量发生了侵害学生教育平等权的教育歧视事件。这些歧视行为严重损害了学生的尊严和人格。国家不仅应该保证学生能够上学，还应保证学生能在学校得到相对公平的对待。因此，对我国当前的教育歧视事件关于教育平等权方面的保护进行研究具有十分重要的意义。其不仅对立法、执法、司法能起到相应的反思作用，还能消除各种教育歧视，维护社会稳定，推进社会和谐。

一、教育歧视事件及教育不平等的体现

教育平等权是宪法赋予公民的一项基本权利，该项权利对应的义务主体应是国家。义务教育是国家的义务，国家应该保证每个公民能够平等地顺利地完成九年义务教育。然而，近年来，教育歧视事件大量发生，这些歧视行为严重损害了学生的教育平等权。

（一）典型教育歧视事件举例

在义务教育过程中，有的中小学入学时规定了歧视性的条件，依据父母的身份、地位来决定孩子能否入学，或者把学生的户籍所在地是否在本辖区内作为入学条件，甚至一些幼儿园也规定了苛刻的入学条件。例如，随着父母外出打工的孩子，想要在父母工作地上学，可能会受到当地学校的多方刁难，必须缴纳高额的“择校费”才能上学。义务教育“择校费”问题是一个社会的通病，并没有根治，而且随着经济的发展愈演愈烈。天价择校费重创教育公平。据一项调查结果显示，2011年，上海、广州等35个受访城市的平均“小升初”择校费为4.4万元，而北京地区的平均值高达8.7万元[1]。

教育“择校费”问题，只是侵害学生教育平等权的一个体现。当今社会，还有很多侵害学生教育平等权的现象。2011年10月中旬，陕西省西安市未央区第一实验小学搞教育“创新”，把学生按领巾的颜色分成两类：学习好的学生戴红领巾，学习不好或者调皮的学生戴绿领巾[2]。无独有偶，“绿领巾”事件发生后，内蒙古自治区著名中学的包头市二十四中，将130件背后印有“包24中优秀生，翔锐房地产”字样的红色运动服，发放给初二、初三年级成绩前50名的学生和学年成绩进步特别快的学生[3]。无锡一些中小学教师因为学生学习成绩差，便要求家长带孩子到医院进行“智商测试”，如果测出孩子智商低，老师就可以向上面打申请，这样的孩子的成绩就可以不计入班级成绩和考核，自己的“绩效考核”也就不受影响了[4]。有的中小学为了所谓的“因材施教”，划分出重点班、非重点班，火箭班、清华班，并按照学生入学成绩或者考试成绩将学生分到对应的班级。

教育不平等现象比比皆是，上述教育歧视事件虽然只是目前教育领域里教育不平等表现的冰山一角，却也深深地刺痛了社会的神经。

（二）教育歧视事件反映出的教育不平等

“择校费”问题、“绿领巾”事件等暴露出的我国义务教育中教育的不平等，其主要体现在以下几方面：

第一，入学机会不平等。学校方面，学校的压力在于“需要收费”。尽管学校基础不一样，但每个学校都缺钱，财政拨款多数时候只能维持学校的基本运行。许多学校收取的择校费已经成为维持学校正常运行的重要支柱。家长方面，由于学校之间的差距肯定长期存在，在好中选好、优中选优的思维支配下，家长择校的热度也越来越高。为了孩子能够接受好的教育，或者为了学生家长自己的脸面，不少学生家长不惜重金，通过交择校费将孩子送到重点学校就学。虽然九年义务教育是法定的教育制度，但是只有交得起择校费的学生才能进入重点学校学习，接受好的教育。交不起择校费的学生，只能顺应事态，委曲求全。入学机会的均等是教育平等权最低层次的要求，如果权利主体连受教育的均等机会都没有，那么，教育平等权就无从谈起。

第二，教育资源分配的不平等。国家教育经费投入严重失衡，农村教育经费投入严重不足。部分农村地区义务教育经费的严重匮乏导致学校债务危机严重，难以继续办学。学生也失去了求学之所。相关教学设备分配不均，有的偏远山区根本没有相应的教学设施，甚至连一个像样的学校都没有。这些使得农村孩子一开始就输在了起跑线上。

第三，教学质量上的不平等。城乡差异、地区差异，不同地区的学校师资、教学水平不同。条件好的学校，广纳良才，招的都是阅历丰富、学历较高的资深老师。条件一般的学校，招到的老师教学水平也相对较好。但是，对于偏远山区的学校来说，他们没有钱聘请资深的老师到他们那里教学，即使有相应资金，相关老师也不愿意去那么艰苦的地方。各个学校教学质量上的差异反映出学生受教育的不平等。

第四，教学内容上的不平等。虽然国家推行九年义务教育政策，义务教育期间，学生使用的都是统一的教材，但是学生不能生搬硬套学习，需要更好的学习方法。一些学校，不仅教授学生书本上的知识，还注重培养学生的思维能力、创新能力。例如，他们向学生推荐一些辅助性教学资料。这些辅助性资料上有许多好的学习方法，这些方法教学生如何去理解、去思考问题，培养学生新的思维方式。然而，只有家庭经济条件好的学生才能承受起这些辅助资料的费用。此外，同一学校划分出重点班、非重点班。学生在不同的班次接受到的教学模式也不一样。这也体现了学生受教育的不平等。

二、义务教育中教育不平等的成因

平等权作为一项宪法权利，当然应有相应的立法规范、行政监督以及司法救济对其予以保护。但是，如果法律条文只具有宣言性质，没有落到实处，行政执法抽象而不具体，没有相应的惩罚措施，司法救济渠道不畅通，那么人们所主张的“平等”，也只能是一纸空文。随着教育事业的蒸蒸日上，因歧视而发生的侵害教育平等权的事件将会越来越多。笔者认为，义务教育中教育不平等形成的原因主要有：

（一）教育平等权的立法缺乏可操作性

我国关于教育方面的立法，还是比较广泛的。从1980年我国第一部教育法律《学位条例》诞生以来，我国先后出台了《义务教育法》、《教育法》、《职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等一系列法律、法规及规章。而且在2006年《义务教育法》得到了修订。但是，这些立法对我国教育平等权的保护还是过于原则。我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”可以看出，我国现行宪法法律并没有关于“教育平等权”的直接规定。同时，平等权与受教育权这几项法律规范过于原则，缺乏现实的可操作性，只是具有“价值宣言性质”的条款，缺乏科学的、合理的程序设定，针对性和操作性不强，实施中难以收到实效。同时，相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，导致立法的初衷和立法的精神在实施中大打折扣。一旦学生的教育平等权受到侵害，受害人也找不到相关法律依据支撑起诉。

（二）教育管理部门执法不严

在义务教育过程中，教育管理部门未履行其保障九年义务教育顺利进行的义务，没有采取保障平等权的措施。事情发生后，对平等权的损害，教育管理部门没有严格执法，没有对行政相对人予以相应的处罚。“绿领巾事件”发生后，相关教育部门只是责令叫停，并没有对该学校给予相关行政处罚。“红校服事件”也以相关教育局勒令收回运动服，并要求学校不得以任何形式区别对待学生而告终。同样，无锡市教育局和市政府督导室也只是联合下发通知，严禁对中小学生进行“智商测试”。这些行政机关都没有做出具体的行政行为，治标不治本，都没有达到实际的效果。

（三）司法救济渠道不畅通

“没有救济就没有权利”。我国宪法、法律对教育平等权的规定过于简单和抽象。教育平等权遭到侵害往往依赖于相关部门的设定了前提条件、行为模式、法律后果的具体法律规范。现实却是教育平等权救济渠道不通畅，司法救济的规定既不明确又适用范围狭窄。现代法治精神的出发点是保障权利，如果没有救济，不具有可诉性，法律上的权利就会成为一纸空文。我国没有宪法诉讼制度。教育平等权是一项宪法权利，应该具有可诉性，必须有专门的司法机关保障。然而，在实施过程中，宪法基本权利是否具有法律上的效力，宪法基本权利受到侵害时，是否可通过法律途径寻求司法救济，是中国行宪以来未在法律中明确、法院审判实务中没有展开的工作[5]。

（四）师资队伍管理机制不完善

学生在求学过程中被歧视，受到不平等待遇，还应归责于我国师资队伍体制管理的不科学。第一，教师的考核与学生的成绩直接绑定。老师为了鼓励学生学习，更为了通过自己的考核，采取发放“绿领巾”、“红校服”等方式鼓励学生，这既伤害了学生的自尊，也违背了平等权的要求。第二，教师师资水平、福利待遇存在差距。地区差异，城乡差异，资深的、有能力的老师自然进入待遇好、教育设施齐全的学校任教。教学水平不高的老师只能留在条件相对较差的学校教学。各个地区、各个学校之间的老师相对固定，缺乏流动性，不能很好地开阔学生的眼界，教学生一些新的学习方法。第三，教师资格终身制，使其缺乏提升自我的动力。在我国，教师资格认证一直存在门槛过低的现象。门槛不够高又实施终身制，这对于教师职业能力的提高和队伍的优胜劣汰，都是一种抑制。这也间接地体现了学生受教育的不平等。

三、部分国家教育平等权保护之考察

当今世界各国都普遍注重对教育权平等的保护。许多国家不仅在立法中确立了完备的教育平等权保护体系，而且在相关的执法、司法、师资队伍管理机制中中尽量给予落实。

（一）美国

美国在立法、执法、司法上对义务教育平等权拥有较为完善的保护体系。在立法保护上，美国教育平等权的立法内容十分丰富，涉及诸多方面，从宪法到一般法律，从程序法到实体法，从针对普通公民到照顾弱势群体，形成自身鲜明的特点[6]。例如，在义务教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育总则法》以及《2000年教育目标法》等。这些法律规范设定了严格的前提条件、行为模式和法律后果，具有较强的可操作性。

在教育执法上，根据美国宪法，联邦政府没有教育管理权，美国的教育行政管理权主要在各州。联邦政府通过教育经费的拨发等方式，对各州的教育进行宏观管理，加强了联邦对州教育的控制，教育管理体制逐渐向均权化方向发展。美国执行教育法的行政部门大致可以分为四级：联邦、州、地方、学校。每一级教育行政管理部门都设定了相应的比较具体的职权[7]。

在法律救济上，立法保障和行政执法保障共同构成了教育平等权的事前保障。该权受到侵害后获得的救济，是事后保障，其与事前保障相对应，共同构成教育平等权保障的完整体系。目前美国处理教育纠纷最常用的办法是法院系统对教育纠纷进行裁决。值得一提的是在美国50个州中，每个州都有一套少年法庭或家庭法院系统。在这种法庭中对少年运用不同的规则，并施加不同的处罚。①有些教育法的实施，由少年法庭或家庭法院专门负责，如义务教育法。少年法庭等是保护少年利益，保证教育法顺利执行的重要措施和手段，对美国的教育事业的发展起了一定程度的促进作用。

（二）日本

除了宪法对教育的相关规定外，日本还有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《学校教育法》、《社会教育法》、《国立学校设置法》、《私立学校法》、《文部省设置法》、《教育公务员特例法》、《教员许可法》、《义务教育费国库负担法》、《终身学习振兴法》。这些法律明确了教育方针、教育目的、社会教育、义务教育、教育机会均等内容，对整个学校教育做出了全面而又详细的规定，有的涉及教育财政、学校基准、教职员、教育财政等方方面面。通过法律具体化使宪法规定的“国民有受教育的权利”这一抽象的、原则的规范，具有了可操作性和可执行性，在现实层面能够具体落实[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也弥补了教育法体系中的某些不足之处，成为教育法规体系中的重要组成部分。

为了解决都市与乡村之间、偏僻地区与非偏僻地区间的交流，教师构成的合理性，同一学校长期任职者变动等问题，为了实现教育平等，日本制定了一系列的法律、法规，确保教师流动。“日本法律规定：一名教师在同一所学校连续工作不得超过6年。规定了教师流动的义务性，使教师基本处于流动的状态。”[9]教师流动制度，也可以称为教师交流制度，是指教师按照相关的规定，每隔一段时间从一个地方调到其他地方任教的制度。“从流动的方向来看，教师流动是多样化的。日本的教师可在同级同类的学校间流动，也可以在不同级别的学校间流动，还可以有不同种类的学校间的流动。从流动的规范性来看，日本教师的流动是相当规范的，各道、府、县在教师的定期流动方面都有政策规定，主要的政策都是一致的，如对教师流动的年限、教师的相关津贴标准、教师流动的行政审批等方面都有规定，这就保证了教师流动制度的规范性和一致性。从流动的保障来看，日本教师的流动制度有相关的法律法规作保障。”[10]日本是实行义务教育均衡化发展程度相当高的国家，其中教师流动制度给义务教育均衡化发展带来了非常重要的作用，也为教育平等权的实现奠定了基础。

（三）法国

法国拥有健全完善的义务教育投资体制。法国义务教育经费主要由政府承担，即由中央财政和地方财政共同负担。其中以中央财政负担为主。具体地讲，中央财政负担全体小学和中学的教师工资支出，地方政府负责学校校舍建设与行政运转经费，其中小学由市负担，初中由省负担。由于各级政府在义务教育的投资中实行分级负责的制度，各级政府职责权限划分十分明确，分工清楚到位，这就使得各级政府能够各负其责，各司其职，实现良性运转，投入到位。法国政府不仅为学生提供入学机会和相同质量的教育服务，还要保证学生接受教育后必须要达到一定的发展标准[11]。法国既保证学生学前教育的公平，又关注学生义务教育后的发展，实现义务教育的均衡化发展。

此外，法国建立了宪法委员会，专门审理侵犯教育平等权等宪法权利的违宪案件。这种模式确保了宪法至高无上的地位，从而确保教育中平等权的宪法权利地位。

（四）加拿大

加拿大具有完善的教师福利制度。加拿大教师的社会保障有社会保险，社会福利，包括为教师提供的各种休假制度，各种提高教师生活质量的办法等。这些社会保障使得加拿大的教师岗位竞争比较激烈，因此，学校对教师的审查和聘任也比较规范。加拿大实行严格的教师资格审查制度，要成为教师，必须获得大学毕业的学历，参加相应的考试，获得教师资格证书[12]。还值得我们关注的是加拿大的教师专业成长督导制度[13]。它在促进学生学习和进步、教师获得专业知识、改善教学实践以及领导教学和社区活动四个方面督促教师不断进步，帮助教师反思自己的教学，促进教师专业的连续性发展，以确保所有教师都能提供最优质的教学，从而使每一位学生都能获得最优质的教育。在保障了教师良好福利待遇的基础上，教育歧视现象将能更好地避免。

四、强化我国义务教育平等权保护之对策

学生在义务教育过程中所遭受到的歧视，既伤害了学生的人格和自尊，也严重损害了其受教育的宪法权利和基本人权。如果不想办法改变这种状况，侵害学生平等权这类歧视事件还会发生。尽管彻底解决这种教育上的不平等现象不可能在短时间内完成，但这绝不是一个可以视而不见的问题，值得我们反思。

（一）完善有关教育平等的立法

我国宪法虽然确认了公民受教育权和平等权，但是规定过于原则，缺乏可操作性。因此，相关教育平等的立法亟待完善。第一，明确教育平等权这一宪法权利的诉讼依据或者途径。例如，可以在宪法第33条中再增设一款，明确规制公民基本权利具有直接的、可以援用的司法效力，从而确保公民权利在受侵犯后能够通过宪法诉讼得到救济[14]。这使得学生的权利遭受侵害时有相应的法律依据支撑起诉。第二，明确教育管理部门的权利义务以及法律责任。只有明确相关行政执法机关的权利义务及法律责任，才能使其依法办事。第三，通过法律移植完善我国教育平等的立法。我们应借鉴日本，在宪法和教育法所确定的总原则下，在国家和地方行政机构颁布一系列全面、系统而又严谨的教育法律和法规，涉及教育的方方面面。同时，也应借鉴美国，从实际需要出发制定教育法律，适时地、有针对性地进行修改，不过分注重教育法律体系的完整。走美国与日本关于教育平等权的折中路线。另外在注重成文法的同时，我们应发挥判例的补充作用，参考有价值的司法判例，建立一个司法判例体系，在成文法规定不完备的情况下，弥补教育法体系中的不足之处。

（二）加强教育法律的执行

教育执法监督是我国教育法制建设过程中比较薄弱的环节，也是教育法制建设所面临的一项十分紧迫的任务。我们应转变政府教育管理职能，将教育的执法监督转变成政府实现教育管理职能的重要手段，加大教育机关的监察和处罚力度。教育法律、法规日益增多，如不保障其有效地实施，也将使其变成“一纸空文”。第一，加强对教育机构日常工作的监督。教育管理部门可不定期地考察教育机构的日常工作，一旦发现有侵害学生教育平等权的行为，立刻给予其相应的行政处罚。第二，健全我国现有的教育申诉制度。教育管理部门在明确了申诉主体的基础上，进一步明确申诉范围、申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序，使申诉制度进一步规范化、法制化。此外，我们需要认真研究分析外国教育执法监督的有益经验，结合我国的实际，加强我国教育法律的执行。

（三）畅通司法救济渠道

对于义务教育中的平等权，仅仅有宪法文本的规定是不够的，要将这些文本规定真正运用于实践，使其具有可诉性。因此，我们可以考虑建立宪法救济制度。建立宪法诉讼制度，确保公民教育平等权利在受侵犯后能够得到救济，主要应把握好以下几点：第一，设置宪法法院或在普通法院中设置宪法法庭，专门处理违宪类案件。第二，宪法诉讼案件的范围包括宪法规定的公民教育平等权利受到侵犯，部门法无能保护，从而无法获得救济的；国家机关、团体、企事业组织的直接违宪行为。第三，对违宪行为以经济制裁和政治制裁为主要手段建立完善的宪法诉讼制度是宪法对公民教育平等权利进行有效保障的有效途径，也是在张扬法治理念下，与国际人权保障潮流的一次接轨。

我国宪法确认和保护公民的基本权利，教育平等权作为公民基本权利的一种，当受到侵害的时候，应得到救济。不能因教育平等权是一种原则性的、概括性的权利而得不到具体化的救济。建立完善的宪法诉讼制度，是宪法对公民教育平等权进行有效保障的有效途径。同时，还要将公民的诉讼权上升为宪法权利，使公民的诉讼权从一般的权利上升为宪法诉讼权。

（四）完善师资队伍管理体制

我国教师队伍管理还存在很多问题，我们可以借鉴日本、加拿大等发达国家，在符合我国基本国情的情况下，完善教师管理体制，建立教师流动制度。教师的合理流动是推进教育均衡化的有益尝试，可初步实现优秀师资共享，缩小义务教育学校之间的差别，可以防止“择校”带来的一系列问题。优秀教师的流动可以给薄弱学校带来活力，从而提高中小学的整体水平。然而，教师流动制度是对不同教师群体间利益格局的重新调整，而这一调整又势必会影响到不同学校和不同学生及其家长间的利益格局[16]。因此，建立教师流动制度要注意把握以下几点：第一，要设置一个专门负责教师流动的机构。例如，在一定区域范围内，可由政府教育主管部门的一个机构负责统筹教师流动。第二，改革教师考核管理制度。例如，可以实行学校领导与家长相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的考核方法。第三，规范教师福利待遇，实现教师工资收入相对平等。政府在各个地区的投入要保持相对的平衡，不能严重失衡。第四，改善经济困难地区，特别是农村地区教师的生活与工作环境，缩小城乡教师的差距，解决教师的后顾之忧。择校主要选择的是优质的教师资源。因此，如果解决教师特别是优质教师的公平配置，对于解决基础教育均衡化发展，实现教育平等具有很大的现实意义。

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