长、怀两地供地计划编制的差异

谭译林 郭宏

供地计划已成为城市政府利用土地闸门参与国民经济运行调控的重要手段。

国有建设用地供应计划是土地供应工作的指导性计划。供地计划最早起源于1997年以后香港的“勾地制度”创新，从2006年开始上海、广州、深圳等城市陆续引进。目前，供地计划已成为城市政府利用土地闸门参与国民经济运行调控的重要手段。

今年，国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发 〔2013〕17号）要求，“加大土地市场信息公开力度，市、县人民政府应于一季度公布年度住房用地供应计划，稳定土地市场预期。”根据国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范》（国土资〔2010〕117号）等文件，全省各地几年来积极开展工作，积累了大量技术成果和工作经验。在此，以最具典型性的长沙市本级和怀化市市本级2013年度供地计划编制及2013年上半年实施情况为例进行初步分析，供大家探讨。

地理区位不同

长沙市是湖南省省会，位于湖南省东部，辖六市辖区、两县、一县级市，面积1.18万平方公里。长沙市是“长株潭”城市群的中心城市，在湖南省经济大局中处于核心地位。长沙市是中部地区重要的交通枢纽城市，已形成了水、陆、空现代化立体交通网络。5条铁路线联通东西南北，3条高速公路和3条国道纵横交错。怀化市则地处湖南省西南部核心城市，位于湘、鄂、渝、黔、桂五省（市、区）周边中心地带，面积2.76万平方公里，辖13个县（市、区）。怀化交通优越，是我国东中部地区通往大西南的“桥头堡”。湘黔、枝柳、渝怀铁路以及正在建设的长昆铁路客运专线在市区交汇，怀邵衡铁路正在开展前期工作。沪昆、杭瑞高速公路穿境而过，包茂高速、娄怀高速公路即将建成通车。芷江机场已开通至长沙、广州、北京、上海、昆明等地的航线。

供地计划与实际用地评价的差异

两地均对前五年房地产用地供应等情况进行了梳理和评价。2012年长沙市本级供地计划实施率86%，房地产用地（商服、住宅）供应计划实施率98%，实际供应811.28公顷，超过前五年平均供应量11%。怀化市本级2012年计划供地1107.34公顷，计划实施率79%，计划实施率为81%，实际供应房地产用地357.34公顷，超过前五年平均供应的40%，好于周边的湘西自治州、张家界等地的计划实施水平。两市土国有建设用地供应计划的实施都有力地保障了市本级对国有建设用地的有效需求，用地布局与计划中的宗地布局较为一致，各类用地比例结构与计划中的比例结构比较吻合。相对而言，长沙市的分析更全面，基础数据更翔实，针对工业发展需求的用地规模预测不到位。

供地能力分析

在编制供地计划前，长沙市、怀化市均从新增建设用地指标、批而未供国有建设用地指标、存量建设用地指标三个方面进行了仔细梳理分析。长沙市依据2006-2012年已批的农转征用地占总体规划中确定的新增建设用地总规模比重分析，至2020年尚可用地潜力19435.41公顷，预计2013年度新增用地潜力为2429.43公顷。根据办理征地手续及拆迁情况，及供地率考核标准，预计2013年新增用地能达到土地供应规模的为380公顷。根据2008年-2012年批而未用土地台账，2013年预计可利用批而未用土地1494.90公顷。存量建设用地中，市本级政府储备土地中可供地规模400公顷，闲置土地及行使优先购买权取得土地规模100公顷。新增建设用地可供土地、批而未供用地以及存量建设用地三者合计达到2461.71公顷。 怀化市按《怀化市城市总体规划（2007-2030年）》进程要求，2013年市本级城镇规划建设用地面积53.35平方公里，用地容量尚有428公顷。怀化市本级新增建设用地指标为135公顷，申报城乡建设用地增减挂钩项目补充国有建设用地指标等供应潜力为50公顷，批而未供国有建设用地917.06公顷，市本级收购储备、回收存量国有建设用地32.16公顷，综合确定怀化市本级2013年度可供国有建设用地1152.08公顷。

需求预测方法不同

需求总量预测上，长沙市主要采取了趋势预测法和灰色模型法。在前5年数据的基础上预测2013年城镇人口、地区生产总值、固定资产投资、财政收入、工业增加值，并与国民经济和社会发展草案进行对比。再通过线性、对数、乘幂三种数学模型的拟合相关系数后，选取乘幂关系拟合关系计算2013年度供地需求总规模2653公顷；灰色模型法则采用关联度分析的GM（1，1）模型进行分析，依托DPS数据处理系统平台，预测供地需求2868公顷。采用了两种预测结果的平均值2760公顷作为初步预测值。怀化市则采用多元回归分析法和趋势预测法两种技术进行预测。主要选取三项指标（非农产业增加值、城镇固定资产投资、城镇居民人均可支配收入）与土地供应量进行拟合，预测2013年度市本级国有建设用地需求量为971.10公顷，综合趋势预测法预测国有建设用地2013年度市本级国有建设用地需求总量为957.57公顷。不同类型用地结构规模预测方法。长沙市对商服用地、住宅 、工矿仓储用地采用趋势预测法和灰色模型法进行拟合。对于公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地的用地结构主要采取项目审核汇总的方法确定。怀化市本级则在国有建设用地需求结构预测上，商服用地采用城镇居民可支配收入与商服用地供应量建立一元线性方程，根据今年来工矿仓储用地呈波浪式增加的情况，采用了GM（1，1）灰色预测模型；市本级住宅用地供应呈现出水平型较快增长特征，采用一、二次指数平滑法。公共管理与公共服务用地、保障性安居工程用地等则根据部门计划、投资规模等采用项目审核和定额指标加和法。综合总量预测结果和分项预测结果及申报项目情况，确定怀化市2013年度市本级国有建设用地需求总量980公顷。

供地结构布局有异同

长沙市本级2013年的供地结构相比怀化市本级的主要不同之处在于，住宅用地比例高2.6个百分点，工矿仓储用地低9.5个百分点，公共服务和基础设施用地高出7.7个百分点。而怀化市2013年度市本级供应的国有建设用地中，商服用地主要布局在城区各主要道路的两侧与交汇处；工矿仓储用地主要布局在鸭嘴岩、阳塘、绕城高速与怀黔支路交汇处、河西经开区等地；住宅用地主要布局在近郊区域，部分布局在城市中心；公共管理与公共服务用地主要布局在城东规划区和岩门公园；交通运输用地主要用于鹤城区至麻阳县的公路建设、坨院路建设，市高铁长途客运站、鹤城区高铁站以东的怀化综合客运枢纽站和工业园区相关道路建设等。在用地布局的侧重来看，长沙市本级体现了内涵挖潜、提高土地综合利用效益，怀化市则着重在基础设施建设及外延拓展。

供地计划执行情况分析

长沙市本级2013年度供地计划是2409.42公顷，1-6月计划完成率为21%，房地产（商服、住宅）供地计划为802.76公顷，1-6月计划完成率为34%。怀化市本级2013年供地计划为885.85公顷，1-6月计划完成率17.7%，房地产供地计划为278.22公顷，1-6月计划完成率54%。从时序方面看，长沙市供地总量少于时序安排27个百分点，怀化市供地总量则少于时序安排36个百分点；从房地产供地时序来看，怀化市本级计划实施要稍快于长沙市本级。从保障性安居工程用地供应来看，长沙上半年已完成保障性安居工程计划供地的90%。综合分析上半年供地计划实施情况，在房地产用地市场回暖的形势下，而长沙市作为省会核心城市，有效做好了市政公共管理和公共服务用地供应，同时在房地产用地方面可建立适当的市场运行评估机制，按照用途兼有、品种齐全等原则，同时推出多宗地或安排同时出让，为全年土地市场平稳发展打下基础。怀化市本级完成计划较好，顺市操作有利于平衡供地，促进市场合理价格形成，根据实际需求也可在6月底前申请适当调整指标。

（作者单位：湖南省国土资源厅地产管理处）