我国户籍制度改革及价值取向分析

姜其沅

摘 要：随着社会经济的发展，户籍制度的负面效应日益凸显，社会要求改革的呼声也愈加强烈，为此党和政府首次从国家层面提出户籍制度改革规划，拉开新一轮户籍制度改革序幕。本文立足于当代中国之现实，对现行"户籍制度"进行重新解读，指明户籍制度改革的方向；从户籍制度改革的历史必然性、现实迫切性和现实条件出发，指出户籍制度改革乃是历史发展的必然要求和现实迫切需要，分析户籍制度改革的价值取向，为户籍制度改革提供参考。

关键词：户籍制度；历史必然性；价值取向

中图分类号：D631.42 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.07.63 文章编号：1672-3309（2013）07-145-03

为了深入贯彻落实党的十八大和十八届二中全会关于深化改革的决策部署 ，2013年5月6日，国务院研究部署了2013年深化经济体制改革重点工作，提出“围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度，保护农民合法权益”的年度改革计划，从而首次从国家层面提出户籍制度改革规划，拉开新一轮户籍制度改革的序幕。

一、“户籍制度”概念辨析

户籍制度的含义有广义和狭义之分。从狭义上讲，户籍制度本指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记（包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等）并进行相关管理的一项国家行政管理制度，[1]其主要功能包括两个方面：维护社会治安和提供人口基础资料。而我国户籍制度的功能已远远超越其基本功能，而与具体社会制度结合在一起成为广义的户籍制度。其功能除了上述两项功能以外，还成为分配社会资源的标准，而这项功能已经演变为我国户籍制度的最主要功能，似有喧宾夺主之嫌，这也是我国户籍制度异化的最重要原因。

在这里，我们区分户籍制度含义的狭义和广义之分，主要目的在于为我国户籍制度指明方向，即除去户籍制度上附加的异化功能，还户籍制度本来之面目。

二、户籍制度改革的历史必然性

（一） 经济体制的转变必然要求户籍制度的变革。我国户籍制度是产生于计划经济体制下，其控制人口迁移和分配资源的标准这两种功能是服务于计划经济体制的“计划”的，二者具有相互配合的关系。而改革开放以来，我国推行渐进式改革，逐步建立社会主义市场经济体制。市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济体制，这区别于计划经济中政府对资源配置的人为主导。市场经济的内在规律要求生产要素必须自由流动，从而达到生产要素的合理、有效配置。劳动力作为最主要的生产要素，也是最具活力的生产要素，对市场和价格最具敏感性，能自觉的从生产效率低的部门流向生产效率高的部门，实现生产资源的优化配置，促进经济的快速发展。同时，劳动者个人也从中获得最大利益。因此，随着市场经济的发展和完善，越来越多的人们会到他们户籍地以外的地方工作。流动人口的大量增加已经使现有户籍制度的功能弱化，改革现行户籍制度既是建设社会主义市场经济体制的必然要求，也是解放生产力、发展生产力的必然需要。[2]

（二） 公民权利意识的觉醒必然要求平等的国民待遇。改革开放以来，我国国民的权利意识开始觉醒，伴随着社会主义市场经济的发展和完善，我国公民的权利意识进一步得到解放。但是在现有的户籍制度下，社会成员并不是国民待遇完全平等的中华人民共和国公民，而是以户籍为标准划分城市和农村，东部、中部和西部等不同的群体，并在此基础上附加不同的资源和利益。而且这种不平等不是个人发展结果的不平等，而是由身份决定的起点不平等和机会不平等。但是在公民意识觉醒的今天，这种侵害公民权利的户籍制度已经丧失其存在的民意基础，越来越多的人对户籍制度产生不满情绪。户籍制度割裂社会，把社会割裂为利益对立的不同群体，不同的群体基于自身利益的考虑，或要求改革，或要求固守，容易形成社会对立，进而造成社会动荡，影响改革、发展、稳定的大局。

三、户籍制度改革的现实迫切性

任何一项制度都会有优缺点，都不能以时代意见全面覆盖历史观点，我们必须正视的是任何一项能长久执行的制度在诞生之初的时候，必然是优点大于缺点的。户籍制度也是一样，毋容置疑的是户籍制度在新中国成立初期发挥了巨大的作用，它保障了国家在“一穷二白”基础上迅速的建立了完整的工业体系，为国家创造了稳定的环境，巩固了新生政权。然而从长远来看，尤其社会主义市场经济体制建立的今天，其成本也是无法计量的，它剥夺了农村、农民的利益和农业的成果，更为恶劣的是，它损害了人最基本的权利，如社会公平、人人平等、迁徙权等等，而这些最基本的权利，是人类社会进步和发展共同追求的目标。

（一） 现行户籍制度阻碍了公民平等权的实现。主要体现在三方面：第一，公民就业权利的不平等。法律赋予劳动者平等就业权，这是宪法赋予公民平等权利在劳动就业过程中的延伸和体现，是公民权利的组成部分。[3]现实中，大部分城市实行地方保护主义，单位录取员工以户籍地为标准。虽然农民工可以自由进城务工，但是他们大都从事当地市民不愿从事的脏、累、危险、工作待遇低的工作，而且没有任何保障。第二，公民教育权的不平等。一位教育学者曾经这样说过：“教育的理想是为了人的一切，无论品德的还是人格的，生理的还是心理的；教育的理想是为了一切的人，无论城市的还是乡村的，富贵的还是贫穷的。”城市经济相对发达的区域，国家投入了大量的教育资源，有利于孩子的培养。而在农村，由于国家投入的不足，教育资源有限，农村孩子教育条件受到一定的限制，很多农村孩子辍学是很普遍的现象。 这是城乡教育的不平等。另一面，现阶段我国大学录取按省划分数线，但是名额分配极不公平，少数省市考生少，但分配名额多，如北京、上海；而一些人口大省考生多，却分配名额少，如河南、山东。这就导致不同省市的考生以相同的分数，却得不到平等的教育机会，这就是区域的不平等。第三，物质保障与获得帮助的权利不同。我国实行二元城乡户籍制度，以户籍为基准划分为农民和市民，赋予市民和农民不同的社会福利。

（二） 户籍制度制约我国国民经济的发展。可以从两方面加以说明：第一，户籍制度阻碍我国农业的现代化转型，不利于三农问题的解决。农业科技的进步，提高了农业的生产效率，进一步解放了农村生产力。但是户籍制度却阻碍剩余劳动力向市民转化，结果造成大量农民依附于土地，使得农业经营家庭化，经营规模小，不利于农业规模化经营，阻碍传统农业向现代农业转型，不利于三农问题的解决。解决三农问题的最终目的就是使农民工成为市民、成为真正意义上的公民，它将成为继土地改革、大包干之后中国农民的第三次解放，并将加速中国发展，同时推动构建和谐社会。第二，户籍制度影响城镇化进程。二元户籍制度阻碍了我国的城镇化进程，不仅使得我国城镇化的水平滞后于经济发展水平，而且使得城镇化人口率低于城镇化率。截止到2011年，我国城镇化率目前已经超过50%，但城镇户籍人口的比重仅约为35%，这是我国城镇化量的方面和质的方面双重畸形的表现 。城镇化的本质是人的城镇化， 我们不能片面追求“水泥城镇化”，我们应积极推进农民的市民化，努力做到基本公共服务均等化。

四、户籍制度改革的现实条件

（一） 市场经济体制的初步建立为户籍制度的改革提供了体制基础。任何社会制度都要依附于一定的经济体制，户籍制度作为次级社会制度也不例外。社会主义市场经济体制的初步建立迫切要求改革现行户籍制度。

（二） 经济的巨大成就为户籍制度的改革提供了经济基础。改革开放以来，我国经济发展迅速，经济实力显著增强。截止到2012年，我国国民生产总值已达519322亿元，跃居世界第二位；全国公共财政收入117210亿元，其中中央财政收入56133亿元，地方财政收入（本级）61077亿元；外汇储备达到3.31万亿美元，稳居世界第一位。这一切都为户籍制度改革成本提供了强大的经济基础。

（三） 改革共识是户籍制度改革的群众基础。30多年来的改革历程使人民群众认识到改革是一种不可逆转的趋势，认识到改革是中国最大的红利，只有改革才能发展中国，只有改革才能增进全社会和每个人的福利总量。现行二元户籍制度剥夺了人的迁徙自由，侵犯了人的基本权利，因此人们要求改革户籍制度的呼声越来越高。

（四） 居民身份证制度的完善为户籍制度的改革提供了制度基础。我国居民身份证制度始于20世纪80年代。2003年6月28日，中华人民共和国全国人民代表大会通过了《中华人民共和国居民身份证法》，代替了《中华人民共和国居民身份证条例》，使我国居民身份证制度进一步完善，我们可以在居民身份证制度的基础上剥离户籍之上的利益，构建新型户籍制度。

五、户籍制度改革的价值取向

（一） 巩固国家政权。新中国成立初期，我国面临着内外交困的局面。一方面，由于意识形态之争，以美国为首的西方阵营对我国进行经济孤立、军事封锁，武力威胁，并于1950年悍然干涉朝鲜战争，严重威胁我国东北安全。另一方面，国民党反动派败逃台湾时，留下了大量的残余武装力量，严重威胁新生政权，同时，国民党在台湾建立基地，叫嚣着反攻大陆。国内外现实残酷的环境，使新生政权认识到必须发展现代重工业，巩固新生政权。而在新中国一穷二白的基础上，发展现代重工业，急需原始资金，这就需要通过农业为重工业积累原始资金和原料，通过国家计划配置资源，户籍制度就成了新政府的必然选择。在户籍制度的配合下，计划经济体制集中了国家的人力、物力、财力，通过若干个“五年计划”，初步建立了完整的工业体系，巩固了新生政权。

（二） 坚持人人平等，追求公平正义。今天，我国国内外环境已发生重大变化，政权得到巩固，党和国家的中心任务已由巩固政权转向发展经济，满足人民日益增长的物质、文化、精神需要。这就需要改革现行户籍制度以适应现实需要。而户籍制度改革牵涉多方利益，为了确保改革的顺利进行和正确的方向，必须坚持科学的价值取向。在国家面前，我们作为公民，享有同等价值，理应得到同样的对待，我们都有权利追求有尊严的生活。如果可以因为某种理由（今天来说这个理由已不存在）来剥夺公民的基本人权，那么这不仅侵犯了公民的权利，而且使国家和民族蒙受羞辱。把“坚持人人平等，追求公平正义”的价值取向赋予新型户籍制度，不仅为每个人自由而全面的发展创造条件，而且也为经济的繁荣和社会的发展奠定了基础，因为只有每个人自由而全面地发展，经济才能更加繁荣，社会才能更加进步。同时，每个人自由而全面地发展是过去、现在、未来我们追求的目标。

公平正义是人类社会文明进步的重要标志，是社会主义的本质要求。“以人为本”的核心价值观愈发深得民心，实现社会的人人平等和公平正义已成为整个社会和人民群众的共同追求。

参考文献：

[1][2] 俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放[M].济南：山东人民出版社，2002：1，5.

[3] 张雷.当代中国户籍制度改革[M].中国人民公安大学出版社，2009：74.