试析当代政策系统优选模式

摘要：政策系统模式先后经历了自由主义、福利主义、凯恩斯主义、新自由主义等几个阶段的演进。法治、服务、分权、有限、民主是符合我国当前国情的政策系统优选模式，也是我国政策系统进一步改进和发展的方向。

关键词：政策系统；优选模式； 政府管理

政策系统模式随着时代的发展不断变迁，在西方资本主义几百年的发展历程中，经历了自由主义、福利主义、凯恩斯主义、新自由主义等几个阶段。对这些模式有一个清晰的认识，有助于我们在结合我国自身国情的基础上，找到我国当前政策系统的优选模式，推动我国公共政策系统的科学化和民主化进程。

一、政策系统模式的历史变迁

从历史发展进程来看，资本主义产生以来，政策系统模式先后经历了自由主义、福利主义、凯恩斯主义、新自由主义等几个阶段的演进。每一个阶段的政策系统模式都是与当时的经济社会发展状况相适应的，对这些模式的分析和认识，有助于我们找到适合我国当前经济社会发展的政策优选模式。具体分析如下：

第一，自由主义。自由主义是十八世纪后期对重商主义进行批判的基础上提出的，代表人物有亚当·斯密和洛克等人。在《国富论》中，斯密提出政府应尽可能远离经济生活，自由的市场将取得比政府可能取得的更好的成果。从政府形态来看，自由主义强调，政府越小越好，政府应扮演“守夜人”的角色，尽量少干预市场和社会的运行，同时，强调对政府权力的约束。其主要观点可概括为：管的最少的政府是最好的政府；政府是一种免不了的邪恶；政府活动必须具有合法性。

第二，福利主义。十九世纪80年代，世界上第一个福利国家产生在德意志帝国首相俾斯麦统治时期。他看到扩大福利可以取得选举上的优势，而且，面对社会主义工人运动的革命威胁，要维护政治和社会秩序，不得不扩大福利。许多欧洲国家在二十世纪初期都提出了福利政策计划。二战后，大多数欧洲国家实行了更加全面的“从摇篮到坟墓”的福利计划，这种趋势一直延续到70年代末。当然，福利国家面临的问题也越来越明显：沉重的财政负担，以及支撑这种财政的高税收引来越来越多的不满；支持福利国家的政治基础越来越薄弱；支持福利国家的经济和政治理论也越来越不受欢迎。

第三，凯恩斯主义。1929—1933年的经济大萧条宣告了自由主义的破产，保守型政府模式终结了。凯恩斯主义的有效需求理论取代了自由放任、自动均衡理论。凯恩斯认为，导致周期性经济危机的根源是投资需求和消费需求的不足，而仅靠市场自发调节是无法自动扩大这种需求的；现实中市场机制的失灵，必须由政府干预来替代；政府应该对经济体系中一些关键因素加以控制和管理，以促进经济增长。凯恩斯认为，政府的干预应该是全面的，不仅市场失灵的方面，市场成功的方面也要政府进行保护，以防市场失灵；政府不仅要干预生产，还要干预分配，以创造条件刺激经济增长，维护社会公正。随着凯恩斯主义经济学成为西方经济学的主流学派，干预型政府取代了保守型政府作为西方国家的主要政策模式。

第四，新自由主义。二十世纪70年代以后，西方国家出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字、高失业率等为特征的滞涨现象，促使人们对现代市场经济条件下的干预型政府模式及其理论基础——凯恩斯主义进行批判。在这基础上，出现了新自由主义，包括以弗里德曼为代表的货币主义学派、以罗伯特·蒙德尔为代表的供给学派、以布坎南为代表的公共选择学派、以科斯和诺思为代表的新制度学派、以R. 卢卡斯和T. 萨金特为代表的合理预期学派等理论。他们通过分析政府干预行为的局限性和政府失效的原因，要求限制甚至取消政府干预，让市场机制充分发挥作用。新自由主义的要点有四个方面：个人被假设为自身利益的最好评判者，人们应该有充分的自由去寻求自己的目标；合理选择是基本模式，个人通过合理选择或博弈来实现自己的目的；市场力量最大化，市场是有效的，也是自律的；政府作用最小化，对于市场的自律化机制来说，政府的干预是完全缺乏效率的。但是，与古典自由主义不同，它并不完全排斥政府干预，而是干预型政府与保守型政府的结合。

二、当代政策系统优选模式

通过西方政策系统模式的演进过程，我们可以看到政策系统为了适应经济社会发展状况的变迁不断做出新的调整，这为我们寻找适合中国当前国情的政策系统优选模式提供了有益的启示和借鉴意义。政策系统模式主要调节的是政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，这对于维持经济社会的持续协调发展至关重要。总起来看，政府干预和市场调节的混合模式是经济社会发展的必然需要，当然两者混合的最佳模式是因不同的国家而有不同的表现形式的。对于中国政府而言，未来应该在几个方面努力：一是对公众的服务更加符合市场的需求，增加公共领域与私营领域的关系；二是政府行政要更加灵活，注重结果；三是政府行政要有更多的参与感，对公众的要求做出及时反应；四是公共服务要更富有竞争力，采用更多的新技术，提高人力资源利用水平。具体可以从以下几个方面来看：

首先，以人为本，全力构建服务型政府。服务型政府是提供公共服务的政府，着力于公共服务能力建设，建立健全公共服务体系；服务型政府是依法行政的法治政府，加强政府的法制化建设；服务型政府是廉洁高效的节约政府，减少政府运行成本，提高工作效率。构建服务型政府的路径选择：一是重新确定政府的角色定位，首先是政府自我身份的重新认定，确立自己社会管理者和公共服务者的地位；然后是政府职能转变，除了市场监管和经济调节之外，突出社会管理和公共服务职能。二是增强公务员的服务意识和能力，公务员必须承担起服务者的角色，同时加强自身服务能力的建设和提高。三是提高公民的主体参与素质，从观念上引导公民参与，提升公民参与公共生活的素质，建立政府与公民的互动平台。四是健全服务型政府体制保障，如公共财政制度、合理的国民收入分配制度、城乡协调发展制度以及政府自身的行政管理体制，创新社会管理和公共服务体制机制。

其次，完善分权设计，构建政府—市场—中介组织的良性互动机制。应着力建设权责明确、精简高效、服务社会的小政府，通过分权让利，给政府瘦身，中央权力适当下放给地方，政府权力适度过渡给社会中介机构，通过税制改革，增加地方自主权和社会活力。一是确立小政府服务大社会的格局，健全监督政府的体制机制，探索政府内部权力分割和机构设置，完善政府内部监督。二是政企分开，完善市场监督，包括政府与企业职责的分开，企业经营权与所有权的分开，政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。三是发展中介组织，健全服务体系，要求规范政府行为，优化管理环境；加大政策扶持，培育中介组织发展；健全法律法规，完善监督管理。

再次，收缩阵线，由全能政府向有限责任政府转变。人们早就認识到，政府不是万能的，政府的行为必须受到约束，划定界限。对于有限责任政府的体制机制安排，就要从责任政府的责任担当、问责机制和监督体系三个方面来考察。具体来说，完善政府责任的现实途径包括：一是制度安排落实政府责任，完善权力机关的监督机制，增强行政管理的法制保障，促进道德规范的立法进程；二是权责一致促成行政问责，行政权三分完善同体问责，人大与政协合力异体问责，以立法推进实施全面问责；三是公民参与构建责任政府，增强公民的政治参与意识，提高公民切实参与的能力，加强公民参与制度建设。

最后，全程参与，逐步构建民主政府。现代民主政府要求公民平等参与民主政治，民主政治建设有法律的保障，公民有参与民主政治的渠道和方式。对于构建民主政府的途径，主要有以下几个方面：一是逐步扩大公选直选，坚决落实民主选举，扩大实施范围；二是继续推进制度创新，依法实行民主决策，咨询民众、专家、利益相关者的意见；三是依靠社会自治组织，全面实现民主管理，以公民自我管理来完善政府管理；四是积极推广民主评议，充分发挥民主监督，加强制度规范，改善公民与政府信息不对称的情况。

综上所述，法治、服务、分权、有限、民主是符合世界各国发展潮流，也是符合我国当前国情的政策系统优选模式，对我国公共政策系统也提出了更高的要求，是我国政策系统进一步改进和发展的方向。

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（作者简介：杨永磊，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。）