新时期高中依法治校的途径探讨

杨发展

【摘 要】目前，我国的教育改革与发展已进入到前所未有的攻坚阶段，高中作为基本教育主体担负着基础教育发展的重任，对国家实施依法治国、推动教育事业发展、提高综合国力具有基础和现实的意义。学校能否发挥应有的作用，很大程度上取决于学校的管理理念和方略。学校的管理者，必须确立依法治校的办学思路和治校方略，把学校管理纳入科学化、规范化、法制化轨道。

【关键词】依法治校 教育 学校

我国社会主义市场经济体制的建立健全，必然引发整个政治、经济、社会、文化等各个领域的深刻变革，教育也不例外。党的十六大召开以来，“建设社会主义法治国家”的治国方略被确立下来，这对推动依法治教、依法治校的深入实施产生了积极的影响。以往在僵硬的计划经济体制下教育管理工作主要依靠自上而下的行政力量驱动的局面，已经远远不能适应经济社会发展和教育改革发展的需求，切实落实学校的办学自主权，建立中学依法自主管理、自我发展的机制，成为教育管理体制改革的重要任务。以往那种主要由政府和教育行政部门掌管办学主动权，学校只能听命行事的现象；那种主要由政府和教育行政部门号令学校，通过行政手段对学校实行直接管理、全面控制的做法，难以确定学校的教育法人地位，无助于学校办学自主权的享有。因此，本文将对新时期高中如何进行依法治校进行探讨。

一、提高和完善学校管理制度的法治化程度

高中内部规章制度是一种自治规则，从广义上说是国家法律法规的具体化，是法律规范的一种延伸。依法治校要求学校的管理必须靠制度，而不能靠领导个人意志。依据有关教育的法律、法规及学校有关规程而建立的中学管理制度，能最大限度地减少情感因素对管理理性行为的消极作用，摈弃个人或集团的主观意志及社会不正常行为对中学教育活动的干扰与破坏，从而保证中学教育发展的有序性和高效性。具体地说，高中应当依法制定和完善办学章程，并且以其为统领，在教学、科研、人事、学生、后勤等各个方面制定和完善相应的规章制度。同时，在制定管理制度时应注意体现合法性、民主性、程序性、针对性和可操作性，提高管理制度的法治化程度。

（一）明确学校党组织和行政管理机构之间的关系

我们国家中学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政管理、人事管理、财务管理、教育教学活动的组织及管理等，是学校主要权力的所有者。学校党组织在学校发挥政治保障和政治监督的作用，书记虽然没有直接决定重大事项的权利，但书记的态度和言行会对学校管理产生十分重要的影响。因此，那些明智的校长总是注重加强自己与书记之间的沟通，形成良好的工作关系，并充分利用书记在思想政治工作、宣传教育等方面的优势，达到统一干部、教职工思想，增强干部教师队伍凝聚力和战斗力的目的。

（二）建立完善学校民主管理机制

这是推进学校管理走上规范化、科学化的必然要求，是决定学校依法自主管理成败的关键因素之一。教职工代表大会的建立，对于保证广大教职员工对学校管理的知情权、参与权和监督权来说是必不可免的，因此，学校要实行依法自主管理，就必须建立完善教职工代表大会制度。此外，还要注重加强工会建设，发挥工会在引导和组织教职工依法维护自身合法权益、开展教职工职业道德教育等方面的作用，在学校管理者与广大教职工之间架起沟通的桥梁。

（三）吸收学生家长代表进入学校管理委员会或者校务委员会

家长对学校来说，既是服务的对象，也是能够赖以发展的重要资源。通过家长的参与，不仅有利于学校扩大自我诊断、自我改进和完善的渠道，而且也有利于学校更好地实现向学生家长及各方面宣传，形成有利于学校发展的良好氛围。

二、强化校内监督机制的建设

孟德斯鸡认为：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要有界限的地方才休止。”然而，一种普遍的观念认为，高中是清水衙门，教师是社会的弱势群体，不掌握任何权力、利益和资源，没有任何腐败的可能，当然也就不需要任何监督。在这种观念影响下，高中的教育工作经常处于“自为”状态，高中在半封闭的状态下自我运转，俨然一个相对独立的王国，受社会的监督较少。实际上，教育是一种重要的资源，教育权是一种重要的公共权力，代表着重要的利益分配。高中和教师掌握了教育资源，掌握了教育权利，因而就需要监督。

（一）要推进校务公开，促进民主管理制度深化

公开是最有力的监督，是防止腐败行为发生的有效机制，是得到广大教职工理解、拥护和支持的重要前提和有效手段。在学校管理工作中，实行校务公开，公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果，完善校务公开制度，扩大校务公开力度和范围。学校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容，努力做到政策公开、过程公开、结果公开。除按规定必须保密的事项外，学校的发展规划、改革方案、教职工聘任办法、教职工奖惩办法、经费预决算等涉及教职工切身利益的重大问题的决策，都应通过多种形式让教职工参与和知道。学校的招生规定、收费项目与标准等事项，要向学生、家长和社会公开。同时，应保证公开的真实性，防止随意性和形式主义。

（二）设立中学法律服务机构

随着中学依法治校工作的推进及高教改革的发展，在中学设立法律服务机构已成为许多人的共识。设立法律服务机构，我们认为至少可以实现以下功能：首先，它可作为学校法律顾问，负责处理学校涉法事务，维护学校合法权益。其次，它可作为学校制度审核机构，为学校管理决策提供法律依据，确保决策的合法性；同时还可对由中学各职能部门草拟的规章制度进行程序性和合法性审核，提出修改建议，这样会使学校管理决策和内部规章制度更趋合理与合法。再次，它可作为学校执法监督机构，对中学执法中的疑难问题提供咨询，及时纠正执法过程中的违法、违规行为。此外，它可作为法律咨询机构，为师生提供法律咨询和法律服务，切实维护学校师生合法权益。

（三）完善教职工代表大会制度，建立有效的监督机制

如何更好地发挥中学教代会的职能，提高教职工参与学校民主管理和监督的积极性，解决中学教代会存在的诸多问题，是各级教育部门及中学必须深入思考的问题。这方面英、德两国中学有可资借鉴的经验，它们不仅有教职员大会，而且有明确的重要的职能。我国教代会应以参政议政（这里的“政”为行政权力）为主要职能，突显教职工参与学校事务的主渠道作用，起到畅通民主渠道，调动以教师为主体的教职工知情、出力的积极性，共同为实现决策目标而努力。

发挥教代会的监督作用，首先要明确教代会的性质，给教代会性质、功能以准确的定位；其次要从实际出发，界定教代会的职权。职权过大，实现不了，等于一纸空文，职权过小，流于形式；其次要制定教代会活动规则，不能随意化。调适学术权利与行政权力，促进教代会发挥作用，以加强监督。

当然，中学不是政府，也不是企业。既不能把教代会变成权力机构，讨论决定重大问题，也不能把教代会等同于企业职工代表大会，而要根据中学的性质、功能和特点，建立与党委领导下的校长负责制以及二元权利模式相协调，以监督、参议行政权力为主要职能的教代会制度。

三、完善权利救济制度

英国法学家弗德曾指出：有权利必有救济。要让权利能真正地享有和行使，就必须有在权利被侵犯之后能得到救济的机制。在我国正在逐步走向法治社会的今天，衡量中学管理工作好坏与成败的标准，已不仅仅是效率的高低，同时还要看其是否实现对教职员工和学生的正当权益的维护和保障。

（一）建立学生申诉制度

在学生与学校发生纠纷时，学生可以有行政和司法两条救济途径，但走司法救济之路，由于没有明确的法律规定，往往成本高昂。因此，建立一套完善的学生申诉机制，让受处分的学生能有校内申诉或向教育主管部门提请行政申诉的途径，才是“便捷、有效，且低成本的”。如学校可以成立学校申诉委员会办公室，专门处理学生申诉问题。办公室组织人员可由学校办公室、政教处、教务处和一定比例的学生代表组成，而且可选聘一些教育学、心理学、法学等方面的专家。申诉的范围包括学生对学校给予的处分不服，学生对学校、教师侵犯其合法财产和人身权的申诉。同时，程序是现代法治理念的核心，程序是法治的保障，因此关于申诉的基本程序一定要注意一些细节问题的处理。如规定学校申诉委员会办公室应当充分听取学生或者其代理人的陈述和申辩；学校对学生申诉应当出具申诉决定书，送交本人或其代理人，申诉决定书应包括处分的事实和理由，真正做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分恰当，切实保障学生的申诉权利。

（二）设置独立的教育仲裁机构

教育仲裁制度，是指根据教育法律规定，当学生与中学发生纠纷时，依法向专门的教育仲裁机构申请，由教育仲裁委员会依据法律规定进行调节、裁决的一系列活动。基于中学学生与校方的法律关系，一旦双方发生争议而又不愿意通过协商、调解解决或调解、协商不成，可由特定的仲裁来解决。显然，现有的仲裁机构不具备专门的人员，因而需设立独立的不被干涉的教育仲裁机构。教育仲裁机构由若干律师以及学联、青联、教育主管部门的部分人组成，独立开展工作，不从属同级机构领导，不受同级或教育行政的干扰。教育仲裁的结果具有法律效力，当事人应当履行。

（三）健全司法救济制度

司法救济是公民权利受到侵犯后进行救济的最后渠道，亚里士多德称之为“矫正的正义”，但是学校能否作为被告，曾是一个很有争议的话题。司法介入是社会法制化进程的必然趋势。司法审查作为中学行使公权力的一种外部监督，伴随着中学管理法制化的进程，正在发挥着不可替代的作用。中学作为整个社会系统的重要组成部分，它的特殊地位决定其内部管理权力的运行必将纳入法制化的轨道，在法律的框架下运行。学校被学生推上被告席的诸多案例都在不同程度地昭示着：学校已不再是独立于社会之外的一块无诉案缠绕的梵天净土。作为维护整个社会运行规则的法治原则和法治精神也应渗透到学校管理的每个角落。同时，学生权利意识的苏醒，现代教育价值的确立，社会发展进程的加快，都对中学学生管理法制化提出了客观要求。因此，以司法审查推动中学管理步入法制化轨道，也是中学适应法治社会走向现代化的一个发展趋势。

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