当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基与可行路径分析

魏崇辉

[摘 要]对当代中国公共治理理论有效适用的考量需要与民主政治发展密切勾连展开。民主政治发展贯穿当代中国公共治理理论有效适用，二者互相促动，和谐共进。当代中国公共治理理论有效适用的目标是社会冲突的预防与化解，肯认与生成共识是其根基。冲突的化解与共识的凝练需要政府的回应。政府的有效回应需要公民与公民社会的监督与制约。这是当代中国公共治理理论有效适用的可行路径。

[关键词]当代中国；公共治理理论；有效适用；民主政治发展；冲突；共识；回应

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）08-0046-04

“致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境……再造民主政治生活”，是始于20世纪70年代以来“治理革命”的使命。多中心治理是治理革命的“元叙事”。[1]公共治理理论有效适用实质就是发挥多中心行为主体在公共治理中的作用。当代中国语境下，全能主义依旧是主导政治生活的主流理念，意图使得公共治理理论有效适用，必须推动民主政治发展。只有公共治理理论有效适用与民主政治发展相互促动，和谐共进，才能化解社会冲突。而社会冲突的应对与化解需要共识的肯认与生成。逻辑上，共识的肯认与生成需要政府的回应。而政府的有效回应需要公民与公民社会的监督与制约。

一、引言：当代中国公共治理理论有效适用研究现状评介

对研究积累的规范检讨是科学研究的基本步骤之一。治理理论传至中国以来，得到学界广泛关注。此背景下，当代中国治理理论有效适用研究取得了丰硕研究成果。代表性的有：《增量民主与善治》[2]一书从普遍意义上的善治与民主原则出发，结合当代中国实践，提出“中国民主治理”的评估标准；《治理、善治与中国政治发展》[3]一文指出，当代中国政治发展方面取得了的成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。该文以治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就，指出了中国政治发展的未来方向；《治民·治政·治党：中国政治发展战略解析》[4]一文引用治理理论，结合中国实际，按照“双边治理”的思路，概括出中国政治发展的三条线路：治民（社会治理）、治政（政府治理）、治党（政党治理）；《治理理论及其中国适用性》[5]一文对治理理论的现代性意义及其现实路径做了较为深刻地分析等等。但是，当代中国治理理论有效适用研究存在如下情况：其一，有研究者认为，西方语境下，需要在满足一些基本条件之后，治理理论才可以得以有效适用。这些条件包括成熟的市民社会、健全的民主与法治制度等等。基于此，该研究取向认为，治理理论根本无法在当代中国有效适用，其与民主政治发展无法形成良性互动。其二，有研究者虽然认为治理理论可以在当代中国得以适用，对于治理理论的实质与历程及其如何适用于当代中国实践却研究不够精确。这种研究取向强行将当代中国的现实归拢到治理理论上，用善治的标准、要素考察当代中国现实，有意或无意地忽视治理理论有效适用的要件，尤其是民主政治发展要件。其三，有研究者将研究的焦点集中于基层社会或某一领域的社会治理（如区域发展、环境保护、合作治理）、某一地区。但由于缺少学术规范上的诸多限制与要求，“劣币驱逐良币”现象普遍的存在，特别是在乡村治理与政治发展研究中。谁都可以运用治理理论来分析中国现实，哪怕这种分析是建立在既不理解治理理论，也不理解中国现实的基础之上。具有价值的个案研究成果多以剖析相对发达地区为主。可见诸于俞可平、景跃进、何增科、郁建兴、陈剩勇、郎友兴、王诗宗、金太军、易承志等相关论著。但企图将特色鲜明的个案推广到全国以实现公共治理，是非常困难的。原因在于，我国各个地区的经济社会发展极不平衡，差异巨大。治理理论有效适用各有侧重，特点各异。促进全国范围的治理理论有效适用必须依靠政治发展。

可见，近年来，治理理论研究取得了可观的研究成果，包含有治理概念与理论研究；治理理论在区域发展、环境保护、合作治理中的适用研究等等。但是，当代中国，推动治理理论有效适用，政治发展议题是无法回避的。而现有研究成果，一方面，缺少对治理理论与民主政治发展良性互动的系统研究；另一方面，研究集中于基层社会或某一领域、某一地区，个案研究较多，普遍意义研究较少。个案研究更多是对实践的归纳与总结，缺乏对实践的指导。之所以如此，根源在于对民主政治发展议题深入研究的回避。截止目前，未见到民主政治发展视域下，当代中国治理理论有效适用的专门性研究成果。本文试图从理论上，初步探讨民主政治发展视域下公共治理理论有效适用的基本逻辑；从实践上，试图探索推动治理理论有效适用与社会主义民主政治发展的带有普遍意义的可行路径。

二、冲突之缘起与走向：当代中国公共治理理论有效适用的目标

不同的学者基于不同的视角对政治发展有不同的解读。诚然，他们在将政治发展划分为描述性概念与目的论概念上存在基本共识。在此基础上，政治发展被理解为包含政治制度化水平提高、政治参与增加、政治决策科学等等的复杂整体性概念。不过，不论哪种政治发展界定路径都无法忽视一个事实：现实生活中，冲突是不可避免的。这一点在当代中国体现得尤为明显。公共治理理论有效适用的本质与核心在于多中心作用的有效发挥。当代中国，这需要民主政治发展的推动。当代中国公共治理理论有效适用的过程就是推动民主政治发展的过程。

其一，冲突之缘起：当代中国公共治理理论有效适用的目标定位。西方社会学家对社会冲突的缘起做了多重视域的解读。“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。”“冲突是由于权力分配引起的，而不是由于经济因素引起的。”[6]冲突发生的根本原因在于旧有社会秩序的崩塌所引致的社会群体利益对立。“系统中的被统治群体越是意识到其机体利益并怀疑稀缺资源分配的合法性，他们就越有可能参加针对这一体系的统治者的冲突。”[7]

当代中国，国家与社会之间没有明确的界限，国家依然可以不断入侵社会，以“合法”的方式掠夺公民与公民社会的正当利益，有意无意地忽视公民利益与公民社会利益诉求，引发了诸多的社会问题，带来了严峻的社会冲突。但维稳式的政治秩序稳固方式只能是治标不治本，且会使得公共权力以新的借口与理由侵蚀公民利益与公民社会利益，从而使得社会冲突不停以各种形式重]，并不断累积。近年来，因各种社会矛盾引发的群体性事件增长速度呈显著上升趋势。社会存有冲突本应是常态现象，并不可怕，可怕的是，由于未能对冲突之原因、性质采取客观的认识进而无法有效应对冲突，逐渐使得冲突固化，成为一种“正常”现象。当代中国，民众中开始出现，甚至有些地方弥漫着这种情绪，一来认为群体性事件见怪不怪，对之习以为常；二来觉得只要不发生在自己身上，就事不关己。长此以往，群体性事件逐渐不再引起人们的强烈关注，对于从制度上加以解决群体性事件亦逐渐冷漠与不抱希望。诚然，这可以从一个层面解释中国为什么具有“超稳定结构”，但同时这也让笔者深深地体悟到“发展的幻象”。当代中国，公共治理理论试图借由多中心治理以化解政府一家独大的传统治理模式。

其二，冲突之走向：当代中国公共治理理论有效适用的目标取向。社会冲突有破坏作用，“马克思认为冲突最终会变成革命性的和暴力性的，并导致体系的结构性变迁。”[7]同时，社会冲突也有“一致”的功能。“冲突可能有助于消除某种关系中的分离因素并重建统一。在冲突能够消除敌对者之间紧张关系的范围内，冲突具有安定的功能，并成为关系的整合因素。”[8]在社会冲突事实普遍存在的当代中国，学理上对社会冲突功能界分的意义远小于对其走向厘定的意义。换句话说，到底意欲使得社会冲突走向何方是更加迫切需要关注的问题。

从应然的视角看，公共治理理论有效适用中的冲突应为有利于维系既有政治秩序，有利于社会朝着一致方向发展的冲突。相应的，只有有利于“一致”的冲突才是符合公共治理理论有效适用要义的冲突。“一致与冲突，都是社会存在的两种基本动力。稳定与变迁，是社会存在的两种基本形式。冲突是社会结构固有成分；冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。”[9]冲突走向一致的过程是在现有政治制度基础上，多中心行为主体调和相互冲突的利益，并采取联合行动的持续的过程。这一过程同时是现有政治秩序基础之上的民主政治发展过程。

三、共识及其生成：当代中国公共治理理论有效适用的根基

当代中国公共治理理论有效适用中冲突的预防与化解首先需要共识的凝练。这种共识包含有对市场、国家与公民社会功能的基本认知，有对公共治理理论有效适用共识生成基本命题的理解。

第一，何种意涵的共识：当代中国公共治理理论有效适用根基之初设。一般认为，政治学意义上，共识是特殊的协定，指一项其条款能得到个人和组织广泛认可的广义的协定，而且，是关于根本性或基础性原则的协定。[10]就公共治理理论而言，最低层次的共识应该是多中心行为主体对之间相互地位的认可，也就是说，各个行为主体必须认可其他各行为主体治理中心的地位，尤其是其中可以动用新的治理工具与技术控制和引导其他行为主体发展的政府更需认识到这一点，并主动提高自身能力，承担相应责任。

除了最低层次的共识之外，多中心行为主体同时需要在如下方面达成共识：其一，必须从人类社会与市场经济的基本规律出发框定多中心行为主体的基本功能定位；其二，必须以法治保障权利，规约民主，从而使得多中心行为主体规范行为。推进公共治理理论在当代中国的有效适用，需要首先初设共识在当代中国的意涵。历史的角度下，市场、国家与公民社会，“这三种协作形式具有一般的关联性，此外，它们也对应于资本关系和更一般的资本主义社会体化的不同方面。在这个意义上，所有这三种形式都再生产着，尽管不同时代有不同分量，正如资本积累本身的再生产一样。”[11]自由竞争资本主义时代，市场力量是治理的基本行为主体，诚然，国家依然是重要的治理机制，虽然其是次要的，被称为“守夜人国家”，主要着[于宪政法律之创设。20世纪30年代大萧条与经济危机的爆发使得市场治理机制的弊病得以全面显露。“市场失灵的原因在于，在经营活动中一味追求私利，未能为经济活动做有效的资源配置，并因此未能达到营利目的。”但是，对国家寄予厚望的人们失望的发现，“国家失败”普遍存在。食品安全、环境污染、突发群体性事件等等的频发一方面说明政府单一行为主导的治理模式是无效的；另一方面亦说明国家“未能实现重大的政治目标，即保障公众利益，防止它受到特定利益集团的侵犯。”[12]

第二，破除既得利益集团的阻梗：当代中国公共治理理论有效适用共识生成之必然命题。当代中国，对既得利益集团的表述应该是，“在既有的社会结构中，部分公职人员凭借制度安排，把附着于权力的特殊利益当成职业目的来追求，脱变为拥有比较稳定的合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法的特殊利益主体，抗拒对之进行调整，成为既得利益者。”[13]公共治理理论关涉四个理论命题——多中心的公共行动体系、反思性的“复杂人”假设、合作互惠的行动策略、共同学习的政策过程[14]，其核心在于多中心行为主体及其合作。而既得利益集团倡导封闭的利益分配形式，推崇单一或单中心的治理模式，直接阻梗了公共治理理论有效适用共识的生成。

传统的缺少非政府治理主体的治理模式之下，是否破除既得利益，何时破除既得利益，如何破除既得利益完全由政府本身说了算，而在既得利益集团做大做强的情势下，这一切终将由既得利益集团说了算。既得利益集团是对共识生成最大的阻梗，是否能够破除既得利益集团的阻梗是对政府价值取向的考验，因此亦充满了艰难与险阻。此时，政府是自身积极主动，还是迫于外部（国内的与国际的）压力而改革，是对政府能否把握改革时机与契机的检验与衡量。

四、回应之核心与关键：当代中国公共治理理论有效适用的可行路径

冲突的化解与共识的凝练需要政府的回应。政府的有效回应需要公民与公民社会的监督与制约。回应的基本含义是，“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。”[15]

第一，回应及其体现：当代中国公共治理理论有效适用的核心。“政府的改革之道，就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门。……顺应这些改革也就建立了所要求的组织结构。剩下的问题就是指导这些组织使之符合社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。”[16]这是现代社会对政府提出的基本要求，是公共治理理论有效适用的基本保障。政府必须做出回应。这种“回应”，就中国而言，首先体现为需要建立责任政府，必须进一步完善行政问责制。儒家传统文化影响浓郁的当代中国，民众对官员产生的兴趣远小于其对官员以何种方式离职的兴趣。民众更关心官员施政期间是以人为本，执政为民，还是被行政问责，乃至绳之以法，更关心行政问责是否真正落到实处，被问责官员是否会在“风声”过后悄然复出，这种复出有无法理基础等等。

诚然，从更深层面来说，回应的根本实现需要民主政治发展。但是，无法回避的事实是，由于民主政治发展的滞后，由于缺乏公民社会对公共权力的必要监督与制约，官员财产至今无法公开，裸官数量无法统计更加无法公布。因此，在强调当代中国公共治理理论有效适用的核心因素的同时，必须保障公民对政治的参与权，引导公民社会的成长与成熟，充分发挥权利对权力、社会对权力的监督与制约。只有这样，才能逐步瓦解不合理的利益格局。这才是公共治理理论有效适用的关键。

第二，监督与制约：当代中国公共治理理论有效适用的关键。“如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中公民就变成了微不足道的人物。”[15]但是，当代中国的现实是，政府主导治理的全过程，将治理]变为经济利益分配的过程，通过向民众作出经济利益上的些许倾斜与让步以换取执政的合法性基础。这一治理模式下，事实上存在已久的城乡差距问题、食品安全问题、环境污染问题、突发性群体性事件等一直无法得到有效应对与解决。同时，“在意识形态的影响下，政治化的话语往往掩盖了复杂生猛的社会现实。意识形态主导下的诸多话语，空泛、虚妄、浮华，严重脱离社会生活。充斥在报纸电视上的这些话语，与基层社会生活真实状态严重脱节。”[17]民众亦逐渐习惯于此类事件的频发，麻木于其不发生在自己的身上。最终使得整个社会的底线无限下降，道德体系不断解体。笔者以为，当代中国公共治理理论有效适用的关键是公民与公民社会监督与制约作用的发挥，而在整体性改革的环境下，欲做到这一点当务之急，其一，务必开展现代公民教育，培育现代公民。只有掌握了现代政治理念，公民才能对多中心治理有基本理解，才能树立权利意识，才能主动行使多中心行为主体的基本权利。其二，守住司法公正这条底线。公民与公民社会监督与制约作用的发挥需要有法律的保障，这是公民与公民社会的基本权利，受到法律保护。当基本权利受到威胁时，法律必须可以提供救济。整个过程中，司法公正必须得到持守。

学界普遍的认识是，“治理理论是政治发展进程中一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。”[1]诚然，对于当代中国而言，需要抛开二元对立的“传统——现代”研究模式，立足民主政治发展迟缓与公共治理理论有效适用匮乏的实际，使得公共治理理论有效适用与民主政治发展的互相促动，和谐共进。

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Target， Basis and Feasible Path of Effective Application

of Public Governance Theory in Contemporary China

Wei Chonghui

（School of Marxism of Nanjing University of Information Science and Technology， Nanjing 210044，China）

Abstract： In considering the effective application of public governance theory in contemporary China， the development of democratic politics， which runs through effective application of public governance theory in contemporary China， should be taken into consideration as well. They actuate and advance each other harmoniously. The target of the effective application of public governance theory in contemporary China is to prevent and defuse social conflicts. The basis of the effective application of public governance theory is to recognize and generate consensus. To defuse social conflicts and condense consensus， Government's responses under the supervision of citizens and civil society are needed， which could be a feasible path of the effective application of public governance theory in contemporary China.

Key words： contemporary China； public governance theory； effective application； development of democratic politics； conflict； consensus； response

（责任编辑：李 萌）