准确把握增长极的内涵加快优化国土空间布局

孙志燕 王宾容

摘要：“增长极”是区域经济发展不平衡规律作用的必然结果及其在空间上的体现。新时期，要充分把握增长极的科学内涵，按照“大平衡、小集中”的基本原则，促进新增长极的布局与培育要与国家区域协调发展战略有机结合，并要加快政策改革，有效发挥增长极的辐射带动作用。

关键词：增长极 区域协调发展 布局优化

目前，我国业已形成了不同类型、不同规模的经济增长极，对于加快国民经济发展，提升国家竞争力，促进区域协调发展，发挥了重要的作用。但国内在加快形成新增长极的实践中，也存在一些认识上的偏差和误区，不仅影响区域政策的实施效果，也导致国土空间开发格局的“碎片化”，不利于从国家整体利益的角度构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

一、新增长极的布局与培育要与国家区域协调发展战略有机结合

（一）增长极的布局与培育应符合区域协调发展的“效率”要求

“效率”指生产要素要在国土空间上自由流动和优化配置，实现整个区域范围内的最大产出。这是实现区域协调发展的物质基础，也是各地区发展和国家整体发展辩证统一的基本保障。从理论上讲，增长极的发展理念本身就是效率的体现。大量的经济活动在某一空间区域内聚集，可以有效共享所在区域内的自然资源，以及公共产品、各种信息、服务等社会资源，降低平均生产成本和社会成本，提高各种要素资源的配置利用效率，同时也会产生显著的创新溢出效应，在经济活动聚集区域，企业之间、劳动力之间的正式与非正式学习与交流，以及不同产业之间的相互学习，有助于加快技术创新和知识的外溢，促进地方经济增长。因此，在整个国土空间范围内，因地制宜，统筹选择一些资源环境承载能力较强，集聚人口和经济条件较好的区域，采取相应的政策措施，将其打造成为能够带动区域发展的新增长极，可以显著改进资源配置和国土空间的利用效率。

（二）增长极的布局应有利于实现区域协调发展的“公平”目标

“公平”是指不同地区的居民都能够分享到改革发展的成果，享有大体相当的基本公共服务水平。经济发展水平的区域差距具有一定的客观性，但这并非绝对的长期趋势。如果针对发展相对滞后的地区，实施一些切合地方实际的区域政策和项目，破除其发展过程中的一些瓶颈因素，引导经济要素向该地区聚集，将有助于推动其经济社会加快发展，确保各地发展权的公平。同时，也以发挥经济的集聚效应，加快经济增长，做大“蛋糕”，增强政府整体财力，为进行区域间的转移支付，特别是为区域间实施公共服务适度均等化的政策创造条件。

（三）增长极的布局应有利于实现区域可持续发展

“可持续”是指要素和经济活动的聚集要与各地的生态环境承载力相适应，在经济发展的同时，保持良好的环境和生态状况，使得各区域的人口和经济社会活动，都处在生态环境的承载范围之内，实现人与自然的和谐。这包括两个方面的含义：一是新增长极的布局和培育要充分考虑各地区的资源环境承载力，促进人口、经济、资源环境的协调发展，实现可持续发展；另一方面，资源环境承载力是动态可变的，随着生产技术、生产方式、制度环境等方面的改进，区域的资源环境承载力也会改变。同时，工业化的推进，经济发展水平的提高以及社会财富的积累，也会为改进生态环境，提高资源环境承载力提供重要的物质前提。

总之，在新增长极的布局和培育过程中，要注重新增长极的培育与区域协调发展战略的有机统一，积极促进经济活动空间结构的调整与经济结构的调整相协调，加快形成合理的区域产业分工格局和良性互动。但是，增长极的发展理念在区域经济发展实践中也具有一定的局限性，不同区域推行增长极战略的效果也有差异。在发达地区，产业结构和城市体系发育比较成熟，具有便捷的交通通信联系，区域城乡产业之间有较明显的关联效应，各中心之间也具有较强的相互作用，引进和培植一个新增长极，有可能产生较大的区域乘数效应，从而推动区域经济发展。相反，在一些产业发展基础相对薄弱，基础设施相对落后的地区，盲目规划增长极， 极易出现二元经济或“飞地”式经济。

二、促进增长极合理布局和健康发展的对策建议

（一）按照“大平衡、小集中”的原则，统筹规划整体布局新增长极

由于我国各地区的资源禀赋、生态环境状况、发展水平等多方面因素存在显著差异，在新增长极的规划布局过程中，国家有必要从宏观层面上结合主体功能区规划，进行基于全局、着眼长远的顶层布局设计。一是新增长极的布局要在宏观层面上保持一定的均衡性，兼顾欠发达地区和发达地区的协同发展，不能因其目前的发展水平和环境问题而永久性地限制其产业发展，进而导致出现“穷者愈穷”的现象。二是要强调规划的科学性和严肃性。近期，我国密集出台的区域规划中有不少是地方竞争、中央与地方博弈的结果，更多地是基于当地经济利益的考量，缺乏从国家宏观大局的考虑，结果导致地区之间的攀比，区域规划的高度同质化和各地产业的趋同化。三是要完善相关的法律法规，尽可能降低规划变动的随意性，确保规划的严格执行。在新增长极的布局规划过程中要充分考虑到我国经济社会发展中的战略性和阶段性问题，对其进行科学、务实的论证，一旦宏观层面的布局规划确定之后，就要严格执行，并要通过相关的法律法规保障规划的执行力，这样才能确保地方发展思路与政策措施的连续性和稳定性，避免“一任政府一个规划”，这不仅影响地方经济的稳定健康发展，也会造成大量社会资源的浪费。

（二）着力推动统一市场体系的建设，促进要素流动以及合理布局

增长极的培育和形成过程实质上是资源、资本、人力资源等各种经济要素聚集和扩散的过程，其功能能否有效的发挥也取决于此。因此，增长极的培育必需首先要构建统一开放竞争有序的市场体系。首先要改革考核体制，有效消除地方政府基于本位利益而产生的一些地方保护行为；完善相关的法律法规，明确政府在市场监管和市场竞争方面的职责，并建立相应的问责机制；进一步深化户籍、社保、土地使用权等方面的改革，提高劳动力市场的流动性，如：强化户籍的备案登记职能，弱化其福利附加值；建立制度统一，保障水平与各地物价水平以及个人缴费情况挂钩的全国统一的基本社会保障体系，改革土地使用权，使农民可以通过正规的途径转租或转让他们的土地来获得足够的补偿等，这些改革都将显著地促进人口的流动。

（三）在不影响公平竞争的前提下，以市场增进型的支持政策加快新增长极的形成

在培育新增长极的过程中，往往需要采取一些政策措施引导经济要素向政策目标区域的聚集，这是符合区域经济发展客观需要的。尽量减少实行税收减免、降低土地资源价格等类似政策，这些政策会造成地区之间的不公平竞争，影响市场的统一性，与市场机制相违背，并非是促进地方经济健康发展的最佳政策选择。相反，一些市场增进型的支持性政策，如针对地方经济中的新产品或生产传统产品的新技术等具有较强溢出效应的创新活动采取相应的扶持政策，针对地区特有的区位条件，如边境口岸地区，对通关、结算、进出口管理等实施一些贸易便利化政策等，这类政策不仅不会制造“政策上的不公平”，还会更加有效地激发地方围绕本地区的优势资源加快发展的积极性、主动性和创造性，更好地发挥地方优势。

（四）加强区域合作，促进增长极区域辐射效应的有效发挥

新时期在增长极的培育过程中要高度重视区域之间的协作，积极推进区域一体化，促进增长极之间以及增长极与周边区域之间在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等重点领域的一体化发展，在更高层次上实现资源整合和优势互补，建立以市场机制为基础的互利共赢的区域良性互动机制。

此外，要尽快通过建立普适性平等的公共服务政策体系，消除人口流动的瓶颈因素。取消在住房保障、社会保障、就业等诸多政策中的“身份（或户籍）”歧视性因素，明确每一个中国公民，不论其在任何区域，都享有平等的基本权利，政府应对其提供大致相当的基本公共服务，保障流动人口能够在其常住地享有与本地区居民平等的资格权益，使得经济聚集的同时带动人口的聚集，这样才能有效发挥增长极的辐射带动作用，促进各地区之间社会福利和居民生活水平大致趋同，实现区域和谐发展。■

参考文献：

[1] Gordon L.Clark，Maryann P.Feldman.牛津经济地理手册[M].刘卫东译，北京：商务出版社，2005世界银行.2009年世界发展报告：重塑世界经济地理[M].北京：清华大学出版社，2009

（孙志燕，北京科技大学东凌经济管理学院博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副研究员。研究方向：中长期经济发展和区域经济）