“校财局管”模式的绩效分析

彭久麒　杜勇

【摘要】 “校财局管”对完善我国欠发达地区义务教育经费保障机制和规范中小学预算管理起到积极作用，但是存在明显的制度设计缺陷。在我国特殊的制度环境下，“校财局管”虽然能解决一些现实问题，但只能视为一种短期的过渡性措施。当前必须着力解决模式的“合法性”问题，明晰模式的内涵，清晰鉴定局、校权限，辅以有效的监管制度与之配套，且降低操作困难，方能符合推行“校财局管”初衷。

【关键词】 “校财局管”； 教育会计核算中心； 制度设计

一、“校财局管”模式产生的背景

（一）教育经费管理方式与经费来源的关系

教育經费管理制度并不完全取决于国家意志，很大程度上也与经费来源相关。官办教育在中国有悠久的历史，“三代以前，独中国有教化耳……”（郭嵩焘，1984）。相传夏朝设立了以“序”为形式的官方学校；商代已经形成了成熟的文字系统，官办学校的形式为“瞽宗”；西周时期，政府设国学和乡学两类。官办教育当然是国家出资，由于当时文化教育活动的重要程度不高，官办教育的规模及其投入可能较小。

在生产力水平低下的时代，官方并没有独揽教育投入的实力。春秋时期已出现私学，最著名的私学投资者便是主张“有教无类”的孔子。秦王朝那种包办教育、严禁私学的极端路线，带来巨大的财政压力，也是其迅速崩溃的原因之一。之后，汉朝调整了文教政策，在尊崇王道的条件下，也对“民办教育”开放，以后基本形成了官学（分中央官学与地方官学）与私学并存的局面，可以说是早期的“教育成本分担制”。

辛亥革命开启了大一统专制国家向现代国家的艰难转型。但是，辛亥革命后近半个世纪的内战、外战，使发展教育还仅仅停留在《建国方略》上，20世纪中叶，文盲、科盲逾人口的90%。新中国非常重视教育，在比较困难的条件下逐步建立起完整的现代教育体系。但是，由于教育被纳入意识形态领域的“上层建筑”而由国家垄断，政府投入成为教育经费的唯一来源。“穷国办大教育”，又要优先发展重工业，教育经费拨款长期处于低水平，很多学校运转捉襟见肘，校舍危房累累，农村中小学教师工资经常被拖欠。在学校运转难以为继的情况下，也很难谈得上建立成形的、严格的基础教育财务管理制度。我国改革开放十余年后，连续多年的经济增长为改变这种势态创造了客观条件。

（二）基础教育经费来源与结构变化

改革开放以后，随着我国经济实力的增强，“科教兴国”列为发展战略和基本国策。1993年的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）就提出，到20世纪末，教育投入要达到国内生产总值（GDP）的4%。

《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中指出，我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。这种体制有明显的缺陷：在一个幅员辽阔、地方经济发展不平衡的国家，必然会出现县级财政对义务教育投入的巨大差异。教育发展本质上应与经济发展水平相适应，落后地区理所当然地将提振经济放在首位，加之我国官员的政绩考核机制和任期的不确定性，欠发达地区的主政者很难对具有滞后效应的教育投资感兴趣。以2009年普通小学生均预算内教育事业费为例，上海市与河南省的差异超过七倍（见表1）。

21世纪头十年正是我国GDP和政府财政收入增长的高速期，但财政性教育经费支出占GDP的比例和预算内教育经费占财政支出比例几乎进入下降通道，一些省、自治区连续多年没有达到《纲要》规定的每年“三个增长”的要求，其中以预算内教育拨款增长速度低于财政收入增长速度最为明显。

义务教育是现代国家公民享有的基本权利。作为国家战略、体现社会公平的教育发展由中央政府承担。党和国家对加大基础教育投入制定了一系列政策，这些具有超前性和强制性的举措，使我国基础教育经费状况发生了重大改变。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，“到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。”“中央财政继续设立中小学助学金，重点扶持中西部农村地区家庭经济困难学生就学，逐步扩大免费发放教科书的范围。各级政府设立专项资金，逐步帮助学校免除家庭经济困难学生杂费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助。”国发[2005]43号决定，“提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，先落实各省（区、市）制定的本省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。”同时还实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程等政策。

政府教育投入总量增长也明显加速。2000年，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为2 562.61亿元，中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为2 085.68亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例为2.87%。到2009年，国家财政性教育经费（口径同上）为12 231.09亿元，全国预算内教育经费为11 974.98亿元，占全国国内生产总值（GDP）的比例为3.59%（2009年GDP为340 507亿元）。②国家政策显示出强大的威力，基础教育取得前所未有的成就，义务教育阶段“两免一补”于2008年实现且范围覆盖全国，这种具有保障公民基本权益性质的国民普惠制无疑具有历史里程碑意义。2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位，小学学龄儿童净入学率达到99.70%，初中阶段毛入学率100.1%，全国“两基”人口覆盖率达到100%。③

中央政府的教育投入同时也改变了我国欠发达地区教育经费的来源与结构。四川省教育会计学会曾在自贡市沿滩区做过调查，该区教育局反映，由于人均GDP不到9 000元，政府财力对教育经费只能做到基本保障，改善办学条件要靠中央、省、市专项经费补助。也就是说，人员经费靠“地方”，办学条件改善靠“中央”。

国家对教育高度重视，不断加大对基础教育的经费投入，学校的办学条件得到切实改善，学校工作正常运转经费得到了保障。但日渐增加的“钱”，并不能与既有的中小学财务管理模式相匹配，财务核算不规范、预算管理不严、监督机制力度不够、信息反馈迟缓、固定资产流失加大、资金使用效益不高等成为普遍现象。在我国目前的社会生态环境下，包括“受惠”地区在内的各级有关部门对“钱多”带来的检查考核能否顺利过关，或许还忧心忡忡。

二、“校财局管”的实施状况

（一）“校财局管”的政策依据

欠发达地区教育经费来源与结构变化，必然对原有的经费管理方式提出变革要求。“校财局管”目的是“明确县市教育局作为监管的主体，学校作为资金使用的主体，切实加强中小学财务管理，健全内控制度，强化外部监管，着力规范财务收支行为，增强预算编制，不断提高教育经费使用效益，促进中小学教育事业持续、健康、快速发展”（黎秀忠，2011）。

“校财局管”提法出自财教[2006]3号文件，“科学规范的农村中小学预算管理制度，是确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范农村中小学经费管理的关键环节。按照农村义务教育‘以县为主管理体制的要求，对农村中小学经费实行‘校财局管。”该文件强调的重点是建立农村中小学预算编制制度，确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施，而对“校财局管”却只有概念没有释义，这样高级别的文件“出状况”，令人颇觉费解。

我国基层教育行政部门要确保完成上述两大任务，压力和负担极重。“校财局管”恰好迎合了“可靠操作”的心理，也暗合行政部门权力扩张的自然冲动，自然得到了积极回应。贵州、安徽、江西、湖北、重庆、四川、陕西、河北，甚至经济较发达的山东、江苏等省市，先后以省或市县名义出台了内容略有差异的“校财局管”办法并大力推行，且自动由“农村”扩大到城镇。江西5年先后督促42个县（市、区）教育行政部门建立了教育经费核算中心，全省教育财务“校财局管”基本实现。山东省已有82个县（市、区）先后成立了县级教育财务管理核算中心，集中管理全县中小学的财务工作，省政府要求，尚未实行“校财局管”的县，要尽快将中小学财务工作交由县（市、区）教育行政部门统一管理（苏长虹，2007）。

（二）“校财局管”的基本模式

既然财政部教育部的通知对“校财局管”的内容空置，各地便根据自己的理解和需求进行诠释。“目前主要有‘集中核算和‘分散核算两种模式。各种管理模式都取得相应的工作成效，都有优缺点，有待进一步深入探索”（黎秀忠，2011）。

四川省自贡市沿滩区的做法颇具代表性。所谓“局管”，一是区教育局成立教育会计核算中心，在银行开设基本账户，在各学校所在地银行开设专用账户；二是所有中小学取消银行账户和会计机构，只设置一名报账员负责报账；三是对教育经费统筹管理，区财政局将经费预算到区教育局，区教育局按有关规定分配（经费指标）下达各学校。区教育核算中心按照单位及资金性质设置分户账进行分类核算，审核各单位原始凭证后，办理资金结算，填制记账凭证，登记账簿，编制月、季、年度的会计报表，分发至各单位，由各单位加盖印章后分送有关部门。

所谓“校财”，指实行“四个不变”原则，即各单位资金所有权不变、使用权不变、领导审批权不变、预算编制口径不变。学校所有资金纳入教育核算中心开设的基本账户和专用账户进行管理和核算，学校负责人审核审批本单位所有的支出凭证。各单位人员工资，属于财政委托银行代发的部分，由区财政局直接拨付银行统一发放，各单位将银行代发工资有关手续转交教育核算中心记账；不属于银行代发的部分，通过教育核算中心发放。

贵州省平塘县的“校财局管”，可称为“集中管理、分校核算”模式：在教育局成立计财中心；县直学校（幼儿园）、独立中学“独立核算”，教育局统一管理；在各乡镇设立会计核算点，以中心学校为会计单位进行核算，乡镇小学、幼儿园只设报账员，财务纳入中心学校管理（黎秀忠，2011）。

湖北省则更强调预算管理，据财政厅副厅长周顺明介绍，实行“校财局管”后，县级财政部门的主要职责是组织农村中小学经费的预算编制工作，按规定程序和时间下达预算和用款计划，及时拨付资金。保证在每年新学期开学前，按照国库直接支付和授权支付的办法，保证农村中小学运转资金及时到位；对农村中小学预算执行情况进行监督检查，对使用效果进行考核；定期向县级政府报告农村中小学预算执行情况，向上级财政部门报告农村义务教育经费保障机制的实施情况（刘雅琼，2007）。

三、“校财局管”的利弊分析

（一）“校财局管”的积极效应

“校财局管”推行五年多来，得到欠发达地区基层政府，尤其是教育行政部门的积极评价，成效也很明显。

1.完善了教育经费保障机制，确保教育经费专款专用。县级教育行政部门经费统筹后，可以兼顾不同规模学校运转的基本情况，向薄弱学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求，及时完成定期向上级教育行政部门报告农村义务教育经费保障机制的实施情况；有利于指导中小学校编制本单位年度预算草案，汇总审核学校用款计划，及时向财政部门提出经费申请。

2.有利于统筹区域教育均衡发展。例如，前述四川省自贡市沿滩区通过“校财局管”，统筹经费消除危房，新建校舍40 000多平方米，新建塑胶运动场4个，改造标准化运动场10个，改造混凝土运动场70个，中心校、初级中学、高中教育装备基本达到国家规定标准。

3.加强了教育经费的管理监督。“校财局管”后，易于實行城乡学校统一采购制度，按照“学校提出计划→教育局审核→政府统一采购”的方式，规范学校财务管理，推进节约型学校建设。以前，学校的财务工作行为缺乏有效的监管，纪检监察等部门经常到学校查处学校的违规行为。“校财局管”实施后，学校经费运转在核算中心监控之下，学校违规案例明显减少。

4.部分解决了会计信息质量问题。中小学由于规模较小，无法建立财务机构。学校财务通常纳入后勤部门，由于按“班师比”及以后的“生师比”来核定教师编制，编制紧张致使后勤人员难以定编，学校财务人员基本由教师兼任，即便经短期培训或有教育局财务人员指导，业务水平仍然不高，学校财务管理与会计核算不规范极为普遍。教育局结算中心则可相对集中专业会计人员，显然提升了会计核算与财务管理水平。

5.“校财局管”减轻了学校校长理财压力，有利于推进教育教学改革。学校校长是教育教学管理者和教育改革践行者，不能充当“跑钱”与理财专家。实施“校财局管”解放了校长，使其有精力关注教育教学管理，有精力推动教育改革，促进教育教学质量的整体提高。

（二）“校财局管”的主要问题

“校财局管”如果算一种改革，那么就存在“结点” 问题，特别是改革方向正确与否的考量。

1.中华人民共和国第八届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》第二十八条明确规定，“学校及其他教育机构行使下列权利：……按照章程自主管理；……管理、使用本单位的设施和经费”。教育法是最高的教育法规，而无论何种模式的“校财局管”都或多或少地削弱甚至剥夺了学校的经费管理使用权，不能不说有违法之嫌，财教[2006]3号文亦难咎其责。此外，我国行政事业单位实行财政国库支付制，而教育局采用“单一账户、集中支付、分户核算”，也与现行“规定”不相容。“校财局管”由财政部联署发文，不能不说这是重大的制度设计缺陷。

2.我国欠发达地区特别是西部山区，交通、通讯设施并不完善，许多中小学离县城数十甚至上百公里，会计核算、资金集中于教育局，报账非常困难，也不经济，甚至影响学校正常运转因而反弹强烈。这也是部分县推行“校财局管”一段时间后难以为继遂又中止的重要原因。

3.实施“校财局管”后，多数学校由教师兼任出纳，致使基层财务完全架空，教育局结算中心的会计报表无法勾稽映证。

4.从长远来看，我国政治体制改革的大方向是减少政府对社会经济事务的干预，缩减政府职能；教育改革的目标之一亦是“去行政化”。“校财局管”却客观上强化了政府对学校的掌控。即便有所谓“四个不变”，由于教育局有拨款进度调控权以及对办事效率的操控，不可避免地会产生“跑局钱进”等说不清的现象，甚至出现新的“反腐倡廉”难题。

四、结论

“校财局管”应视为针对我国社会经济发展不平衡和欠发达地区完善教育经费保障机制的一项举措，对解决当前欠发达地区的一些现实问题，可以认为利大于弊，但不应长期存续，更不能成为覆盖全国的强制制度。党的“十八大”再次将教育公平与均衡发展问题纳入施政规划。完全可以期待，若干年后，实施“校财局管”的动因将完全消逝。

鉴于“校财局管”在部分欠发达地区还将继续实施，有必要从制度层面和操作层面解决其现存问题。

1.我国正在加快法治建设，无论有何正当理由，均不能违法操作，政府部门尤其需谨慎。建议财政部、教育部提请全国人大对《教育法》相关条款作出特别允许或解释。财政部还应对“校财局管”与国库集中支付制的冲突进行政策调整或作出特许。

2.近年来，中央不断出台扶持教育特别是贫困地区教育和资助贫困生的政策，切实解决了积淀的历史欠账。市县教育局积极推行“校财局管”的初衷，正是要保证转移支付款“不出问题”。不过，“校财局管”的内涵也太不清晰，很可能造成混乱。建议教育部制定基本操作原则，清晰鉴定局校权限，确保学校的经费使用权与校长的财务处置权。

3.市、县级人民政府应强化对教育行政部门的监督，增强其服务意识，同时投入经费搭建信息平台，实现计算机联网，缓解“资金周转慢”、“报账难”等问题。

4.着眼于长远，逐步引进专业财会人员，定期与不定期培训现有专兼职务人员，提高他们的专业素养。

【参考文献】

[1] 郭嵩焘.伦敦与巴黎日记[M].岳麓书社，1984.

[2] 国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发[2005]43号）[S].2005.

[3] 黎秀忠.校财局管的探索与分析[J].贵州教育，2011（18）.

[4] 山东全面推行农村中小学经费“校财局管”[N].人民日报，2007-01-04.

[5] 刘雅琼.湖南省实行“校财局管”[N].中国财经报，2007-03-23.

[6] 中华人民共和国教育法[S].1995.