关于投资项目审计处理处罚权的探讨

郑中淮

近年来，固定资产投资审计作为我国国家审计的重要组成部分受到各级政府的高度重视，成为工程建设领域监管体系不可或缺的重要一环。但是在审计实践中，由于现行法律法规的不明确，各地在具体操作过程中，由于认识的不同，采取的处理处罚方式不同，甚至会产生审计处理处罚的盲区。

审计法明确规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。由于在审计法中没有明确规定建设项目审计的被审计单位，因此，《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条明确规定“对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”《审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知》（审投发〔2010〕173号）中进一步明确规定：审计机关开展政府投资项目审计，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。在审计通知书中应当明确，实施审计中将对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。同时又规定：审计机关在法定职权范围内对审计发现的违法违规问题进行处理处罚；对审计发现的需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索，应当及时移送司法机关或纪检监察等机关处理；对不属于审计管辖范围内的，应当依法由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，应当移送有关部门处理。根据以上规定，在对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查，需要作出处理处罚时，由于审计管辖权不同，是否列入审计计划，处理的程序、处理的结果存在以下几种情况：

一、与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位不属于本审计机关管辖的，对上述单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查，由于没有审计管辖权，因此不管是需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索，还是应当依法由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，以及上述单位财务收支中违纪违规、少缴税费等，只能是移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理，对审计发现的多计工程价款等问题，也只能责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。审计机关不能单独出具审计报告和作出审计处理处罚。

二、与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位属于本审计机关管辖的，由于是否列入年度审计计划，存在以下两种情况：

1.没有列入年度审计计划。上述与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位虽然属于本审计机关管辖，但是由于没有列入年度审计计划，审计机关不能单独出具审计报告和作出审计处理处罚。在没有列入年度审计计划时，其处理方式与没有审计管辖权相同，只能是移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理。

2.列入本审计机关年度审计计划。上述与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位既属于本审计机关管辖，也列入年度审计计划，由于审计组不同、审计时间不同，也存在两种情况：

一是建设项目审计在前，对上述设计、施工、监理、供货等单位需要作出处理处罚的，理论上在审计机关内部可以协调，将需要作出审计处理处罚的事项交由执行审计上述设计、施工、监理、供货等单位的审计组，由相应的审计组按程序、按规定作出相应的处理处罚决定。上述分析只是在理论上成立，事实上由于审计组分属审计机关内部不同部门，内部协调是否能够完全到位，能否在两个审计组之间无缝对接，审计实践中很难做到，特别是审计机关的层级越高越难做到。

二是建设项目审计在后，当年审计计划安排的上述设计、施工、监理、供货等单位的审计事项已经执行完毕，审计机关已经按规定出具了审计报告和审计决定。但是在对建设项目实施审计并调查与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性的过程中，发现上述单位存在已经出具的审计报告和审计决定外的审计机关法定职权范围内可以处理处罚的违法违规问题，由于计划已经执行完毕，对建设项目实施审计的审计组则不能出具审计报告和审计决定，也即不能在审计机关法定职权范围内对上述单位的违法违规问题作出处理处罚，只能移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理。

根据上述分析可以看到，是否列入审计机关的年度审计计划，是审计机关是否能够直接按照法定职权对审计发现的违法违规问题进行处理处罚的关键。事实上，在审计实践中，不管是否列入审计计划，对建设项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位都不能直接处理处罚，不管是否是本审计机关审计管辖，均只能移送，审计管辖权让位于审计计划，审计管辖权、审计处理权均未落实。

产生上述问题的原因主要是投资项目参与单位众多、经济成分、隶属关系层次复杂，模糊了人们的视觉。归根到底，参与投资项目建设的单位无非是合同关系或者是行政审批管理关系，但主要以合同作为纽带相互联系，并以合同作为分配工作、划分权力和责任关系的依据。项目参与方之间在此建设过程中的协调主要通过合同、法律和规范实现。但无论合同关系或者是行政审批管理关系，都不能游离于被监督之外。事实上，审计法定处理处罚权让渡于审计计划管理不是审计立法的本意。《审计法》第四十六条规定对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取处理措施，并可以依法给予处罚。《中华人民共和国国家审计准则》也规定属于审计职权范围的，直接提出处理处罚意见，不属于审计职权范围的，提出移送处理意见。审计法实施条例起草小组编写的《新〈审计法实施条例〉解读》在谈到如何理解与把握审计机关处理处罚权时也明确提出，应当主要以已明确审计机关为执法主体的具体法律、行政法规的规定作为作出审计决定的法律依据。必要时，其他有关财政收支、财务收支的法律、行政法规，也可以成为审计机关作出审计决定的法律依据。当然，上述审计处理的种类仅限于《审计法》第四十六条规定的处理种类，处罚的种类仅限于《审计法实施条例》第四十九条第一款规定的警告、罚款和没收违法所得等种类。

另一方面，一个建设项目的组织者或法人，主要从事的是建设规划、计划、设计、征地、施工、监理、材料供应、设备采购、资金供应等协调工作，不从事形成建设项目实体的具体工作。对建设项目的审计必然涉及上述相关单位，因此《审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，而不是审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的法人，进行审计监督。审计法规定的是建设项目的预算执行情况和决算，实际上包含建设项目设计、施工、监理、供货等从业单位。这种监督，从立法者的初衷来看，希望审计机关对建设项目审计监督在法定职权范围内，紧紧围绕项目资金进行。虽然新修订的《审计法实施条例》将审计机关对上述建设项目设计、施工、监理、供货等相关单位的监督范围和方式，从原来对单位的财务收支的审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、合法性的调查，我们不去探讨新修订的《审计法实施条例》是否符合《审计法》的本意，但这种修订本身也没有改变对上述单位的监督含义。因此，可以理解为在建设项目列入审计计划的同时，参与项目建设的各从业单位，自然也就被列为审计监督对象。既然是审计监督，只要是在审计机关在法定职权范围内，对具有审计管辖权的建设项目从业单位就具有处理处罚权，而不受计划权限的约束。

（作者单位：江西省审计厅）