制度视角下的江苏村镇银行发展

摘 要：江苏村镇银行是一个新生事物，其发展只有短短的5年，如何促使其健康发展是一个重要课题。通过梳理村镇银行产生和发展的制度背景，认为江苏村镇银行的建设是强制性制度变迁和诱致性制度变迁的产物，其良好的发展必须依赖于村镇银行的制度建设和制度保证以及市场主体对制度的恰当回应。

关键词：制度；村镇银行；制度变迁

作者简介：吴红良，无锡太湖学院经管系教师，经济学硕士，研究方向：农村金融、金融市场。

中图分类号：F832.35 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.28 文章编号：1672-3309（2013）08-62-02

近年来江苏村镇银行得到了快速发展，2012年末，累计成立52家。办好村镇银行等新型农村金融机构，有利于从农民的需要和农村的实际出发，培育竞争性的农村金融市场，加快改革和创新农村金融体制。

一、江苏村镇银行的基本现状

2006年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管”原则，放宽了农村地区的银行业金融机构准入要求，积极引导各类资本到农村地区设立村镇银行等新型农村金融机构，鼓励银行业金融机构在农村地区设立分支机构，提高农村金融机构的覆盖面。2007年10月12日，试点扩大到全国31个省（区、市）。2008 年 2月28日，江苏第一家村镇银行在沭阳县扎下镇正式挂牌营业。到2012年6月末，江苏村镇银行总存款余额是201.17亿元，贷款余额达到182.85亿元，其中投向中小企业和农户的贷款占到了90.36%，发放涉农贷款达165.23亿元，对江苏省农村经济的发展提供了良好的金融支持。

二、江苏村镇银行发展的制度分析

（一）制度与制度变迁

诺思认为“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”“制度的三个层面：正式规则、非正式约束，以及实施机制的有效性。”制度由正式规则、非正式约束和制度实施机制三部分构成。正式规则包括政治（和司法）规则、经济规则和契约。非正式约束包括人们的行事准则、行为规范以及惯例等。再好的制度如果没有实施机制的保证也只能是一纸空文，所以正式规则、非正式约束、实施机制三个部分有机地构成了制度。

制度变迁有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。所谓诱致性制度变迁就是“自下而上”的制度变迁，是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造。而强制性制度变迁就是“自上而下”的制度变迁，是由政府命令和法律引入和实现的制度变迁。

（二）江苏省村镇银行发展的制度分析

1、江苏省村镇银行发展的制度背景。2006年l2月20日，银监会调整和放宽了农村地区银行业金融机构的准入门槛，首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行等三类新型金融机构，即希望通过“增量改革”来完善农村金融市场。2007 年1 月22 日，发布《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），为村镇银行进入农村金融市场和合法地位提供了制度保障。村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。2007 年 10 月，试点工作扩大到全国 31 个省（ 区、市）。村镇银行的建设属于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的互动，其发展的直接动力来自于国家有关部门的推动，坚持利益诱导，通过设定一系列的优惠和支持性条件，把更多的选择空间给予市场主体，诱导产业资本和民间资本到农村地区新设银行。短短几年，内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人根据市场导向出资设立了一大批村镇银行。

2008年4月24日，《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》明确了村镇银行在存款准备金、存贷款利率等方面的优惠政策，其中村镇银行的存款准备金率比照当地农村信用社执行。

2009年2月，《关于完善支农再贷款管理支持春耕备耕扩大“三农”信贷投放的通知》，将支农再贷款的对象由农村信用社扩大到村镇银行。3月，《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》，对涉农贷款增量大的机构予以2%的奖励。7月23日出台了《2009—2011年新型农村金融机构三年发展计划》，计划至2011年全国除西藏以外的35个省区市、计划单列市共计划设立村镇银行1027家。

2010年5月19日，《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》提出“对农村金融产品和服务方式创新取得明显成效的银行业金融机构，支持其优先设立村镇银行等新型农村金融机构。”5月26日，《关于农村金融有关税收政策的通知》对农户小额贷款的利息收入和金融保险业收入进行税收优惠。6月《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》提出：对当年贷款平均余额同比增长、年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。

2011年3月23日，《关于进一步推进空白乡镇基础金融服务工作的通知》提出“要加大新型农村金融机构组建工作力度，鼓励延伸服务网络。” 7月25日，《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》就村镇银行主发起行资质审查和挂钩政策进行了调整和完善。对村镇银行主发起行资质提出了明确规定。10月17日，《关于延长农村金融机构营业税政策执行期限的通知》“对村镇银行等农村金融机构的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税”政策的执行期限延长至2015年12月31日。

2012年5月26日，《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》“支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股。村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。”

2009年3月2日，江苏省政府下发了《省政府关于加快推进农村金融改革发展建立现代农村金融制度的意见》，提出“重点推进村镇银行试点，认真规划村镇银行发展战略，努力将我省更多地区特别是苏北地区的县（市）纳入村镇银行试点范围。”对设立在乡镇的村镇银行给予政策支持。2012年7月21日，江苏省政府转发人民银行南京分行等部门《江苏省促进金融业创新发展若干意见》提出：实现村镇银行县域全覆盖。充分利用存款准备金率政策工具支持资本充足率较高、资产质量较好、法人治理结构完善、信贷政策执行有力的包括村镇银行在内的农村中小金融机构创新发展。

2、江苏村镇银行制度安排和执行情况。

第一，产权安排方面。江苏省村镇银行的注册资本在5000-10000万元有24家，占53.33%，500-5000万元的有14家，占31.11%，两者总共占84.44%。《暂行规定》指出：村镇银行对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的10%。注册资本数量大意味着村镇银行对同一借款人的贷款余额和对单一集团企业客户的授信余额大大提高，似乎违背了村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，不利于提高贷款覆盖面。发起机构中农村商业银行占53%；城市商业银行和股份制大型商业银行分别占到27%和11%；而国有商业银行只占9%。

第二，贷款投向。主要以涉农贷款为主，占到贷款总额的90.36%，体现了对农业农村发展的金融支持。但是农村企业贷款占比达到68.24%，而农户贷款占比只有26.34%，村镇银行所设立的主要目的是为了解决农户的贷款难的问题，而不是农村企业的资金问题。

三、制度视角中的江苏村镇银行发展对策

江苏村镇银行的发展是强制性制度变迁和诱致性制度变迁的产物，要把建设和发展村镇银行放在解决“三农”问题的大视野中来考虑，用发展的眼光来看待村镇银行存在的不足。

1、从法律层面来保证村镇银行的建设和发展，制定《村镇银行发展法》，并且建立相关配套法律制度，形成保证村镇银行健康发展的有机法律体系。如果不把有关村镇银行建设制度安排以法律的形式固定下来，那么其制度安排缺乏稳定性与持续性，不可能有效地推进。《村镇银行发展法》可以使村镇银行的发展纳入法制轨道，更好地为农村发展提供金融支持。

2、用制度来保证村镇银行真正姓“村镇”，其贷款对象以农户为主，办成真正的农民的银行。要增强主动服务意识，创新抵押担保方式，开发适合的信贷产品；针对不同的农户贷款产品，采取差异化的管理流程。对村镇银行的农户贷款等低利率或优惠利率贷款给予差别税率。设立专项基金对村镇银行的农户贷款进行风险补偿。

3、培养合格的村镇银行人才。由于村镇银行的乡土性，其经营人员除了熟悉金融业务以外，更重要的是对所在地的农民要有感情，用制度来吸引村镇银行所在地户籍大学毕业生，有利于发挥他们对当地熟悉的优势来开展业务，和农民建立良好的关系。

4、引导农村灰色金融和一些民间私人借贷资金投入村镇银行，有利于扩大村镇银行的资金实力，整顿农村金融环境。

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