县域地方融资平台的风险评估及治理

陈梦华　陈颖

摘 要：本文选取Y省6个市县8个融资平台作为样本，从微观层面和宏观层面，对县域融资平台的财务风险、信贷风险、财政风险和合规性风险进行了评估，并从短期规范化和长期债券化两方面对融资平台的治理提出建议。

关键词：融资平台 风险 评估 治理

中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）08-0074-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.08.17

一、引言

根据2009年数据统计，全国融资平台中60%集中在区县一级，由于县域经济总体来说比较薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力也处于弱势且在短期内土地缺乏足够的开发潜力，因此更容易成为地方政府债务风险的聚汇点。本文选取Y省A、B、C、D、E和F等6个市县的8家地方融资平台公司a、b、c、d1、d2、e、f1和f2为样本（其中D、F市县各有两家样本），对县域融资平台风险进行评估，并对融资平台的治理提出了建议。

8家融资平台样本公司中，6家成立于2009年前，2家成立于2009年后；3家注册资本超过亿元，其他在1000万-3000万之间；出资全部来自地方政府及相关直属部门，如土地储备中心、招商局、国有资产委员会；出资形式主要是货币出资和土地出资。

二、县域地方融资平台的风险评估

（一）融资平台自身的财务风险

1.资产负债率高。2009-2012年，8家融资平台样本公司的资产负债率平均水平有3家在80%以上，2家在70%-80%之间，2家在60%-70%之间，只有1家低于60%，有的年份甚至高于90%。2011年后负债率虽然有所下降，但有5家仍高于60%。

2.负债以长期借款为主。2009-2012年，8家融资平台样本公司的负债中长期借款平均占比超过75%，为主要的负债形式，其中，d1平台公司长期借款的平均占比达到94.5%。8家样本公司中只有a平台公司和f1平台公司有短期借款，最高比重分别为15.3%和26.4%。应付类款项（包括应付账款和其他应付款）平均占比较小，5家在10%以下，2家在10%-20%之间，1家超过20%。

3.在建工程占固定资产比重高。2009-2012年，8家融资平台中，d1平台公司和d2平台公司没有在建工程，其他6家的在建工程占固定资产比重较高，除c平均在65%以外，其他样本基本达到99%以上。2009-2012年，8家融资平台在建工程占资产比重有3家在30%以上，2家在20%-30%之间，1家在20%以下。

4.经营呈持续亏损状态。融资平台设立的使命决定了其开发建设项目社会公益性重于经济效益，这就造成其在经营过程中特别是在投入营运的初期，经营业绩不理想，盈利能力较低。2009-2012年，8家融资平台样本公司主营业务收入很少或没有，除a平台公司外，其余样本平台公司的营业利润和本年利润四年基本持续为负。

（二）融资平台的信贷风险

1.债务来源依赖于政策性银行。样本融资平台公司的银行贷款主要来自国家开发银行、农发行和农信社，3家银行分别向6家、3家和3家样本公司提供贷款，2009-2012年贷款额分别占比92.5%、6.24%和1.22%。贷款集中于国家开发银行和农发行等政策性银行，风险集中度高。

2.长期贷款风险隐蔽化。7家平台公司2008—2012年51笔贷款中，从笔数分布看，10年期最多，占39.2%，10年以下、12年、20年和15年的分别占29.4%、25.5%、3.9%和2%；从金额分布看，12年期最多，占46.4%，10年以下、10年、20年和15年分别占29.3%、17.4%、4%和2.8%。

7家平台公司的贷款中，虽然有部分贷款是每年还本付息，但到2012年末，7家平台公司还本额均不到贷款总额的20%。按照贷款本金到期额分布来看，贷款本金偿还期将集中在2015年以后，目前主要是付息阶段，因此具有短期风险隐蔽化的特点。具体分布来看，在2015年前到期的、2016—2020年到期的、2021—2024年到期的分别占贷款总额的12.9%、34.3%和52.8%，其中2021年将达到最高峰，为46%。

3.公益性基础设施项目自身经营收入有限。从7家平台公司贷款投向来看，2008-2012年，公路建设、生态改造（污水处理厂、河流整治、垃圾厂等）土地储备、安置房、旧城改造、学校医院贷款额分别占贷款总额的58.4%、16.1%、8.1%、6.6%、5.6%和5.1%。尽管有些项目自身有一定的经营收入，但远不能弥补偿还建设项目本息的支出需要，同时出于发展经济和保证民生的考虑，许多公益性基础设施定价较低，根本无法从项目运营中获得足够的经营收入来偿债。

（三）融资平台的财政风险

1.贷款主要以土地抵押为主。地方政府融资平台获得银行贷款方式主要有信用贷款和担保贷款两种，具体操作方式一般有以下三种：一是以所拥有的土地或所注入的存量资产向银行申请质押贷款；二是政府相关部门出具还款承诺函为贷款提供担保，因为承诺函本身并无很强的法律依据，所以此种担保更多被银行认为是政府信用作为背后的隐形担保；三是资产运营公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任担保，在地方项目比较多、需要大量资金的时候这种连带担保极有可能变为一种地方政府融资平台企业的相互担保，或其关联企业的相互担保。8家平台公司中，土地抵押是其获得银行贷款的主要方式。一般做法是，在土地储备中由土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等，向土地储备中心申请发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立质押，进行贷款担保。

2、融资贷款项目后续资金需求量大。一是贷款额不足工程概算总投资。以c和d平台公司为例，2008-2012年，两家公司的贷款额分别占项目概算总投资的55.9%和69.2%，其余资金都由财政资金承担。二是在建项目占半壁江山。2008-2012年，7家平台公司的50个项目中，22个仍在建，28个已交付使用，但交付使用的项目中很多仍未结算。三是工程款拖欠资金具有一定规模。以c平台公司为例，截止到2012年末，已到位资金占工程合同总金额的47.5%，其中财政拨款占41.3%，还有52.4%的资金未到位。

3.偿债资金主要依赖土地收入。地方政府向融资平台注入的资产基本为土地，地方政府对融资平台债务的担保或抵押，也依赖土地升值带来的土地出让收入。土地出让收入是地方政府偿还平台债务的重要来源。调查的5个样本市县中，除C、E市县外，其他市县融资平台公司年还本付息额占土地出让收入比重都较大。随着还本付息尤其是还本额的逐年增加和土地出让收入的不可持续性，偿债压力将会更加凸显。

（四）融资平台的合规性风险

1.融资平台管理错位。一是平台主体界定不清。虽然融资平台是独立法人，但从融资平台的实际运作看，地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务，融资平台缺乏独立经营的能力，实际上变相成为地方政府的财政投资活动。二是对融资平台管理职能交叉。在融资平台实际运作中，地方发改委负责项目的审批，融资平台公司负责公益性和基础性项目融资，而偿债的执行部门通常是财政部门，融资资金的管理和监督责任主体较模糊。

2.融资平台债务缺乏约束。一是举债无规划。地方政府为了实现经济增长都提出了大规模的城建投资计划，盲目扩大融资量，不可避免出现超前的基础设施投资，投资项目缺乏论证、审批过于简单等问题。至于政府资产与负债之间的比例是否失调，负债风险是否超出了融资平台的承受能力却不在考虑范围之内。二是政府债务隐性化。政府融资平台实际上将政府的负债项目转化为或有债务，使政府债务从账面上隐性化，脱离了公共预算的人大监督体系。三是道德风险严重。由于本届政府对融资平台的大规模举债并不立即形成政府届内的还本付息压力，偿债责任成为事实上的“软约束”，一些地方政府也认为融资平台还不起贷款会由更高级别的政府或者中央政府买单，隐藏极大的道德风险。

三、地方融资平台治理的路径

（一）客观认识地方融资平台

地方融资平台举债的资金主要用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方政府经常性服务项目的支出。地方政府“以小财政撬动大城建”已经成为一种非常普遍的现象。地方融资平台可以看成是地方政府在面临城镇化要求的公共基础设施建设资金短缺和现有“政府不能举债”制度框架的双重压力下，对外融资需求所采取的创新举措，融资平台充当联结地方政府和金融机构的一个桥梁。其存在发展的原因主要有：①地方政府权责利不对称，财权和事权不统一，扣除经常性服务支出之后根本无力承担公共基础设施建设所需要的项目资金；②我国处于工业化与城镇化建设时期，需要加快各项基础设施建设；③政绩考核晋升体制，盲目追求GDP的倾向既使地方政府有过度投资的持续冲动，也造成城市基础设施和公共服务项目建设欠账过多的局面；④2008年金融危机后中央安排各类建设项目要求地方配套，地方政府自行安排建设项目，地方政府借机寻求金融机构借款。

综合以上8家县域融资平台的风险评估，可以看出当前融资平台主要存在四个方面的问题：一是从融资平台自身经营来看，基本依靠负债经营，没有收入和利润增长点，持续亏损，没有地方财政的支持，融资平台无法继续经营下去。二是从融资平台贷款来看，大都是10年以上的长期贷款，并且大都投向公益性基础设施项目，远不能弥补偿还建设项目本息的支出需要，因此，未来融资平台的经营风险可能转化为政策性银行的信贷风险。三是从融资平台的担保和偿债来看，土地抵押和政府信用是最主要的两种方式，土地收入是主要的偿债来源。地方财政压力将来自两方面：一是存量债务的还本付息，尤其是还本的压力；二是融资项目贷款额不足投资额的部分和在建项目的后续资金，以及竣工项目尚未结算的工程款。四是融资平台政企不分，权责不分，举债无规划，偿债无计划，脱离监管。

（二）治理的路径

1.短期：规范化，建立健全平台风险内外控机制。一要改进融资平台治理结构。理顺地方政府和融资平台之间的关系和范围，由直接管理变为间接管理，融资平台公司则严格按照现代化企业的公司治理结构进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作。二是充分发挥财政部门的作用。从决策、执行到项目投资结束，全过程参与平台的监管。建立和完善政府债务统计报告制度，实现财政部门、金融机构对政府债务的规模、结构与完全性进行动态监控、评估，为平台管理提供真实可靠的信息。根据经济发展和财力能力，合理制定年度融资额度，对政府债务进行总量控制，明确融资规模、方式、期限、成本、还贷计划和来源，强化地方政府进行公共基础设施投资的资本预算约束。三是建立严格的监管机制。建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用标准程序、客观指标来规范融资平台的地方法人实体的融资行为。明确“平台”应披露的信息范围，包括平台资本金状况、负债规模、承建项目的基本情况、项目贷款情况、担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露，使平台的资金筹集和使用全部置于财政部门或人大的监控之下，接受人大的监督审查。

2.长期：市场化，建立以市政债券为基础的地方政府公共融资模式。改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券为基础的多元化地方政府公共资本融资模式，促进地方债务的显性化和透明化。发行债券具有融资量大、期限长、成本低、自主性强、便于公众监督等优点，同时债券具有长期循环发行的优点，能够实现债务偿还期限与项目使用年限的有效匹配。同时发债有几个约束环节也比银行贷款更透明：一是当地人大审查，二是中央政府主管部门有总量控制，三是发挥信用评级、中介组织的作用，四是投资者，包括金融机构有主动权买或不买[1]。具体制度安排：对于具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的经营机构通过发行市政收益债券进行融资，并以发债项目未来收益作为偿债资金来源；对于主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，应该允许地方政府发行一般责任债券进行融资，并以地方财政收入作为偿债资金来源。

（责任编辑： 王艳）

参考文献：

[1]刘国艳，王蕴，徐策.规范发展地方政府融资的若干建议[J].经济研究参考，2012（2）.