浅析事业单位内部控制

唐颖焕

摘要：本文选取事业单位一项风险较高的日常业务——采购，从事业单位内控要素入手，着重于业务流程的梳理及关键点的管控，对此项业务内部控制体系建设进行了探讨。

关键词：内部控制 采购业务 控制措施

2012年11月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对行政事业单位经济活动进行风险防范和管控。根据规范的要求，增强风险防范意识，规范、健全内部控制，提升内部控制管理水平，是摆在行政事业单位面前十分紧迫的课题。

一、事业单位内部控制概述

（一）事业单位内部控制的含义

单位内部控制是指事业单位为合理保证单位经济活动合法、合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，通过制定制度、实施措施和执行程序，对单位包括预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等在内的各种经济活动的风险进行防范和管控。

（二）事业单位内部控制要素分析

事业单位内部控制要素主要包括以下五个方面：

1、内部环境

内部环境是实施内控的基础和前提，直接影响到单位内部控制的贯彻和执行。良好的内控环境一般包括以下内容：管理当局对内控的重视和支持、健全的组织机构，科学的人员配备，合理的职责权限设置，明确的授权审批流程，规范的业务流程与制度，独立的内部审计等。

2、风险评估

风险评估是实施内控的依据，通过及时识别、科学分析经济活动中与实现控制目标相关的风险，以合理确定风险应对策略。风险评估系统应至少包括两个要素，即目标设定和风险管理，其中风险管理包括风险识别、风险分析和风险应对。

3、控制活动

控制活动是实现内控的方法，单位根据内控目标，结合风险应对策略，综合运用控制措施，以实现对经济活动的有效控制。常用的控制措施有不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、单据控制、信息内部公开等。

4、信息与沟通

信息沟通是实施内控的载体，及时、准确、完整地收集与内控相关的信息，并使这些信息以适当的方式在单位有关部门之间及时传递、有效沟通和正确应用是实施内控的重要条件。其要件主要有信息质量、沟通制度、信息系统、反舞弊机制。

5、内部监督

内部监督是实施内控的保证，通过对内控的建立与实施进行监督检查，评价其有效性，发现缺陷并加以改进，促进内部控制系统的良性循环。内部监督包括日常监督和专项监督。

二、内部控制案例设计——采购业务内控体系设计

X事业单位为一家从事文化教育事业的财政全额拨款单位，货物及服务的采购支出占年度预算支出的比重近年呈逐步上升趋势。X单位对采购活动进行了一定的控制活动，但内控现状不能满足日益增长的采购业务的风险管控要求。本文尝试结合内控要素与流程控制，为X单位构建采购业务内部控制体系。

事业单位采购是一项涉及预算编制、采购组织、资金拨付等诸多环节的复杂性业务。构建其内部控制体系的总体思路是，对采购业务流程进行梳理，明确业务环节，通过系统分析，确定风险点，重点把握关键环节控制点，把内部控制的目标、要素以及业务循环的过程三者融合为一体，促使内部控制流程的有效运转，保证内部控制目标和业务活动目标能够同步实现。

（一）采购业务内部控制环境营造

采购业务涉及人、财、物诸多方面，专业性较强，对控制环境的要求较高。内控环境的营造关键在单位领导是否重视，能否带头在单位内部形成良好的采购控制氛围，同时要着力采购人员的职业道德操守、价值观和能力标准建设。

（二）采购业务内部控制风险评估

采购业务密切关联单位“实物流”与“资金流”，蕴藏较大风险。采购业务内部控制的目标是按照预算和法定程序组织采购活动，控制采购成本，保证采购质量，保证会计记录中款项支付的真实合法性，提高财政资金使用效益，防止套取、浪费财政资金，收受贿赂、损害单位利益等行为的发生。

采购业务中如果内部控制执行不力，可能存在下列风险：

采购行为违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失；采购未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失；请购依据不充分、不合理，相关审批程序不规范、不正确，可能导致单位资产损失、资源浪费或发生舞弊；验收程序不规范，可能造成账实不符或资产损失；付款方式不恰当、执行有偏差，可能导致单位资金损失或信用受损。

（三）采购业务流程及控制措施的确立

1、采购业务主要流程

流程主要涉及编制需求计划和采购计划、请购、选择采购方式、制定采购文件、选择供应商、确定采购价格、订立采购合同、管理供应过程、验收、退货、付款、会计控制、政府采购报备与公告登记等环节。

2、采购流程关键控制点及控制措施设计

在采购业务的内部控制流程中，应着眼以下几个方面的控制，并以此设置内部控制流程中的关键控制点，建立相应的控制措施。

（1）建立管理岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责与权限，确保不相容职务能够互相分离、制约。不相容的岗位主要有：采购需求的制定与审批；招标文件的准备与复核；询价与确定供应商；采购合同的订立与审定；采购、验收与相关会计记录；付款审批与付款执行；采购活动组织与质疑投诉检查。

（2）建立授权审批制度，明确审批人对采购业务的授权批准范围、方式、权限、流程、责任和相关控制措施，规定经办人办理采购业务的职责范围和工作要求，各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。对于重大的采购事项，还应严格实行集体决策审批或者联签制度。

（3）建立归口管理、分工负责、相互协调与监督机制，成立类似集体采购计划监督委员会这样的联合工作机构，采购、资产、财会、审计、纪检等部门人员直接参与，对采购申请、选定采购方式、招评标、比质比价、合同订立、验收、付款等全过程实行管理、协调和控制。

（4）建立完善采购预算控制制度。采购预算是实现采购政策目标最为重要的管理手段，是采购支出控制的源头。单位应根据业务需求、经费预算标准和设备配置标准制定部门预算和采购计划，特别要注意采购预算与其他预算的协调性，防止出现数据不符或是脱节现象。单位应根据批复的预算及实际需求安排采购计划，对于确因业务需要产生的超预算和预算外采购项目应先按照规定申报追加或调整预算，获得批准后方能实施采购。

（5）采购流程控制关键点及管控措施

①编制需求计划和采购计划。指需求部门根据业务发展需要提出需求计划，采购部门汇总归类需求，统筹安排采购计划，并按规定的权限和程序报批的业务环节。

这一环节关键点是控制需求或采购计划是否合理，是否与单位事业发展目标协调，是否结合库存、交货（交工）或提供服务的时间要求科学有序地安排计划，需求部门是否指定或变相指定供应商。

主要管控措施：一是需求部门应当根据职能、业务开展实际需求尽可能准确详尽地编制需求计划；二是采购计划的制定应综合考虑单位整体发展目标，年度工作计划，重大项目的实施要求；三是采购计划应纳入采购预算管理，作为单位刚性指令严格执行，不得随意变更或撤销。

②请购与审批。指相关部门或人员依据职责权限进行请购与审批的业务环节。

这一环节关键点是控制是否建立实施了请购制度；请购是否经适当审批，是否存在越权审批。

主要管控措施：一是建立采购申请制度，依据采购商品、服务或工程的类型，确定归口管理部门统筹申请；二是请购单应经具备相应审批权限的人审核，审核时应重点关注请购内容是否准确、完整，是否符合采购计划，是否在采购预算范围内；购置的资产是否符合配置标准；重大的、技术性较强的采购业务是否经专家论证，是否实行集体决策审批等。

③采购。指按照法定的采购方式和相应程序实施采购，按照公平、公正和竞争的原则择优确定供应商，以最优性价比确定采购价格，依法签订采购合同，对管理供应过程进行实时跟踪的一系列业务环节。

这一环节关键点是控制：是否按照法定要求选择采购方式，确定采购渠道，采购定价机制是否科学，定价方式是否恰当；是否未经授权对外订立采购合同，合同内容是否存在重大疏漏或欺诈，是否对采购合同履行情况进行了有效的跟踪。

主要管控措施：一是依照政府采购法、招投标法等相关规定合理确定采购方式，涉及节能、环保、安全产品的采购项目还应执行相关政策；二是建立科学的供应商评估、准入和淘汰制度，建立供应商管理信息系统；三是健全采购定价机制，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、协议供货、询价采购等多种方式，科学合理地确定采购价格；四是根据确定的供应商、采购内容、采购价格等情况，拟订采购合同，准确描述合同条款，明确双方权利、义务和违约责任，按照规定权限签署合同；五是建立严格的采购合同跟踪制度，依据采购合同中确定的主要条款跟踪合同履行情况，确保按质按时完成采购。

④验收。指验收部门或专人根据验收制度和采购文件对采购的物品、工程或服务项目核对数量，检验质量，出据验收证明的业务环节。

这一环节关键点是控制验收标准是否明确、验收程序是否规范、对验收中存在的异常情况是否进行了处理。

主要管控措施：一是制定明确的采购验收标准；二是严格按照不相容岗位要求组织验收及入库；三是验收时要求供应商派人到现场，重点关注采购合同、发票等原始单据与采购项目的数量、质量、规格型号等核对一致，并签署验收证明，作为双方确定责任的依据；四是对于验收过程中发现的异常情况，应当及时报告，查明原因并及时处理。

⑤付款。指财会部门审核采购预算、合同、有关单据凭证、审批程序等，按合同办理款项支付，进行账务处理的业务环节。

这一环节关键点是控制是否严格审查采购发票等票据；付款审核程序是否完备；付款方式是否恰当，是否有有效的预付账款、定金的配套管理。

主要管控措施：一是建立付款授权审批制度；二是严格审查发票等票据的真实性、合法性和有效性；三是根据国库支付管理、银行结算等规定合理选择付款方式；三是建立预付账款和定金的管理制度，确保资金安全。

（四）采购业务中的内部监督

单位应建立内部监督制度，实现对内部控制活动的再控制。内部审计部门应定期或不定期对采购控制流程的执行情况进行监督检查，访谈内控流程中的相关人员，查阅相关业务凭证，形成对采购内控流程的评价，并指出其中存在的潜在控制风险。内审部门要将检查结果提交单位负责人，便于改进内控执行中存在的问题，促进单位内部控制体系的完善，不断防范采购风险，全面提升采购效能。

新的经济形势、事业的分类改革、对事业单位内部管理提出了更新、更广、更高的要求。建立完善科学规范的内部控制体系、实施行之有效的内部控制，促进事业单位健康发展，提高公共服务的效率和效果是我们共同努力的方向。

参考文献：

[1]郑伟.《企业内控控制基本规范》实施探讨[J].财会通讯·综合，2011；2（中）

[2]尚丽芳.企业采购业务的内部控制研究[D].河南大学，2012；11-29

[3]财政部会计司.《企业内部控制应用指引第7号-采购业务》解读[J].财务与会计，2011；1

[4]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）